Donaldas Trumpas drebina ne tik viso pasaulio politiką, bet ir teisinę sistemą. D. Trumpo „State of the Union“ kalba, o vėliau ir netrukus sekęs sprendimas užpulti Iraną sulaukė nemažai įdomių politologų ir teisininkų įžvalgų. Tačiau Lietuvos viešojoje erdvėje nerasime detalesnės analizės apie tai, kaip D. Trumpui sekasi JAV Aukščiausiajame Teisme. Ar D. Trumpo priimami sprendimai dažnai pripažįstami antikonstituciniais? Ar visgi D. Trumpas užsitarnavo Aukščiausiojo Teismo teisėjų daugumos malonę?
Pastarieji klausimai aktualūs ne tik dėl to, kad vienas iš svarbiausių JAV Konstitucijos aspektų yra valdžių padalijimo principas, bet ir dėl to, kad D. Trumpo administracijos (ne)sėkmė Aukščiausiajame Teisme atskleidžia D. Trumpo ir jo vykdomos politikos konstitucines ribas.
Šis komentaras suskirstytas į tris trumpas dalis: (1) bendrais požymiais apžvelgsiu prezidento vietą JAV konstitucinėje santvarkoje; (2) pateiksiu dvi Aukščiausiojo Teismo bylas, kuriose buvo sprendžiami Trumpo politikai aktualūs klausimai; (3) pateiksiu trumpą apibendrinimą.
1. Neaiškios prezidento funkcijos JAV konstitucinėje santvarkoje
Ganėtinai keista, bet iki šiol nei JAV teisės doktrina, nei JAV teismų praktika neturi bendro požiūrio į JAV prezidento įgaliojimų apimtį. JAV Konstitucija detaliai nereglamentuoja prezidento funkcijų. Šiuo aspektu svarbiausia yra Konstitucijos II straipsnio 1 sekcija, kuri nurodo: „Vykdomoji valdžia priklauso Jungtinių Amerikos Valstijų prezidentui.“ Priešingai nei Konstitucijos I straipsnis, kuris gana aiškiai nurodo Kongreso funkcijas, II straipsnis nedetalizuoja, kokios funkcijos patenka į terminą „vykdomoji valdžia“.
Kiek daugiau informacijos mums suteikia kitos Konstitucijos nuostatos, suteikiančios prezidentui galią derėtis dėl tarptautinių sutarčių, kurias turi patvirtinti Senatas, skirti pareigūnus, pavyzdžiui, federalinių teismų teisėjus, rūpintis, kad įstatymai, kuriuos išleidžia Kongresas, būtų vykdomi (žr. II straipsnio 2–3 sekcijas). Bet Konstitucijos tekstas nepateikia atsakymo į klausimą – kada šių įgaliojimų įgyvendinimas tampa antikonstitucinis?
Žvelgiant istoriškai, JAV tėvai-įkūrėjai numatė, kad prezidentas turėtų būti kiek „patrakęs“. Pavyzdžiui, Aleksandras Hamiltonas laikėsi pozicijos, kad vykdomajai valdžiai reikalingas vienasmenis, vieningas, užtikrintas ir efektyvus sprendimų priėmėjas. JAV prezidentas kai kuriais atvejais turi veikti ne tik savarankiškai, t. y. be kitų valdžių pagalbos, bet ir energingai, greitai. Įdomu tai, kad JAV tėvams-įkūrėjams prezidento institucija nekėlė ypač didelės rizikos, priešingai – jų didžiausia baimė buvo tai, kad piktnaudžiauti valdžia pradės ne prezidentas, o Kongresas. Todėl nenuostabu, kad įstatymų leidžiamajai valdžiai JAV Konstitucija skiria didesnį dėmesį.
Įdomu tai, kad JAV tėvams-įkūrėjams prezidento institucija nekėlė ypač didelės rizikos, priešingai – jų didžiausia baimė buvo tai, kad piktnaudžiauti valdžia pradės ne prezidentas, o Kongresas.
Ilgainiui JAV prezidento funkcijos ir ypač Konstitucijos II straipsnis tapo JAV teismų ir teisės mokslininkų diskusijų objektu. Dalis mokslininkų, pavyzdžiui, Kalifornijos Berklio universiteto profesorius John Yoo, laikosi vadinamosios vieningos vykdomosios valdžios teorijos (angl. unitary executive theory), kuri teigia, kad visa vykdomoji valdžia yra prezidento rankose. Kitaip tariant, Kongresas negali „kištis“ į JAV prezidento veiksmus vykdant įstatymus, pavyzdžiui, Kongresas negali įsteigti komisijų, agentūrų, kurios perimtų iš prezidento dalį jo funkcijų.
Panašių komisijų steigimas ir apskritai prezidento įgaliojimų ribojimas ypač didelį pagreitį įgavo po garsiojo Votergeito skandalo, per kurį prezidentas Richardas Niksonas akivaizdžiai piktnaudžiavo savo įgaliojimais. Dėl šios rizikos kiti JAV teisės mokslininkai, pavyzdžiui, Harvardo profesorius Noah Feldman, laikosi nuosaikesnės pozicijos, kuri palaiko tam tikrus Kongreso saugiklius, skirtus riboti prezidento galioms.
Šiuo metu sunku pasakyti, kuri iš pozicijų dominuoja. Greičiausiai, nė viena, o tai neišvengiamai nulemia, kad patys prezidento įgaliojimai nėra iki galo apibrėžti. JAV konstitucinė teisė negali aiškiai atsakyti į ne tik JAV, bet ir visam pasauliui svarbius klausimus. Pavyzdžiui, ar D. Trumpas gali be Kongreso pritarimo išstoti iš NATO? Ar D. Trumpui nusprendus atakuoti Iraną prieš tai reikia gauti Kongreso pritarimą? Ar D. Trumpas gali nuspręsti, kad JAV nebegalioja pilietybės įgijimas saulės principo pagrindu? Atsakymų neturime, o esant šiam vakuumui D. Trumpas jį bando užpildyti sau naudingais sprendimais.
JAV konstitucinė teisė negali aiškiai atsakyti į ne tik JAV, bet ir visam pasauliui svarbius klausimus.
2. JAV Aukščiausiasis Teismas – mažiausiai pavojinga valdžios dalis?
D. Trumpas yra didelis vieningos vykdomosios valdžios teorijos šalininkas. Per kelias pirmas prezidentavimo dienas D. Trumpas sumušė visų laikų rekordą – priėmė didžiausią skaičių vykdomųjų įsakymų JAV istorijoje. Tačiau JAV konstitucinė sistema leidžia kiekvieną šį įsakymą skųsti teismui. Didžiausia reikšmė šiuo aspektu tenka JAV Aukščiausiajam Teismui, kuris yra galutinis arbitras, sprendžiantis dėl prezidento sprendimų konstitucingumo.
JAV tėvai-įkūrėjai nematė JAV Aukščiausiojo Teismo kaip ypač įtakingos institucijos. Jau minėtas A. Hamiltonas JAV teismus pavadinimo mažiausiai pavojinga valdžios dalimi. Kitaip tariant, teismai retai kada peržengs savo įgaliojimų ribas, jie veikia ne aktyviai, o retroaktyviai, savo iniciatyva niekada nepriima sprendimų, o reaguoja į tai, ką daro prezidentas ar Kongresas. Tačiau, greičiausiai, nei A. Hamiltonas, nei kiti tėvai-įkūrėjai negalėjo pagalvoti, kad 20 a. ir 21 a. teismai užims tokį svarbų vaidmenį JAV visuomenėje. JAV Aukščiausiasis Teismas yra pasisakęs dėl svarbiausių JAV politikos klausimų – abortų, ginklų kontrolės, JAV kovos prieš terorizmą, tos pačios lyties asmenų santuokos ir kt.
Didžiausia reikšmė šiuo aspektu tenka JAV Aukščiausiajam Teismui, kuris yra galutinis arbitras, sprendžiantis dėl prezidento sprendimų konstitucingumo.
Aukščiausiasis Teismas nepraranda savo vaidmens ir D. Trumpo prezidentavimo metu. D. Trumpui plačiai naudojantis savo įgaliojimais, įvairios organizacijos ir pavieniai asmenys ginčija D. Trumpo administracijos priimtus sprendimus, o šios bylos ankščiau ar vėliau patenka ir į Aukščiausiąjį Teismą.
Visapusiškai įvertinti D. Trumpo administracijos sėkmę Aukščiausiajame Teisme dar yra ankstoka. D. Trumpo antroji kadencija tik įsibėgėja, be to, tai nulemia ir paties Teismo darbo specifika. Kol konkretus teisinis klausimas patenka į Aukščiausiąjį Teismą, o šis jį išnagrinėja dažnai praeina ne vieneri metai. Galutinio D. Trumpo prezidentavimo teisinio įvertinimo teks palaukti, tačiau jau galime matyti kelis indikatorius, kuriuos atskleidžia dvi toliau analizuojamos Aukščiausiojo Teismo bylos.
2.1. Pirmoji byla – Trump v. CASA, Inc.
Vienas iš būdų patekti į Aukščiausiąjį Teismą yra vadinamasis skubių bylų sąrašas (angl. emergency docket). Šios pagreitintos procedūros esmė yra ta, kad JAV teisė leidžia suinteresuotiems asmenims teismo prašyti sustabdyti jų apskųsto sprendimo galiojimą iki bus išnagrinėta byla. Lietuvoje šis institutas vadinasi laikinosios apsaugos priemonės.
Pavyzdžiui, įsivaizduokite, kad hipotetinis D. Trumpo vykdomasis įsakymas atima iš JAV gyvenančių imigrantų, neturinčių JAV pilietybės, teisę kreiptis į teismą. Akivaizdu, kad šis įsakymas būtų tą pačią dieną apskųstas teismui, tačiau teismai veikia lėtai. Kol JAV teismai, įskaitant ir Aukščiausiąjį Teismą, išnagrinės tokio įsakymo atitiktį Konstitucijai, praeis dveji–treji metai. Tačiau visus šiuos metus imigrantai neturės galimybės kreiptis į teismą, nes įsakymas teisiškai nebus panaikintas. Dėl šios priežasties buvo sukurtos laikinosios apsaugos priemonės, kurios leidžia pagrįsto ir argumentuoto ieškovo prašymo pagrindu laikinai sustabdyti tokio įsakymo galiojimą iki teismai galutinai išnagrinės bylą.
Akivaizdu, kad šis procesinis instrumentas gali daryti didelę įtaką D. Trumpo politikos sėkmei. Įsivaizduokite – D. Trumpas priima jo rinkėjams ypač svarbų įsakymą, o kitą ar net tą pačią dieną ieškovas kreipiasi į teismą Kalifornijoje (ar bet kurioje kitoje Demokratų partijos kontroliuojamoje valstijoje) ir prašo sustabdyti šį įsakymą. Teisėjas, kuris labiau prijaučia demokratams, o ne respublikonams, tikėtina, tenkins šį prašymą ir D. Trumpo priimtas bent keleriems metams nueina perniek. Dar daugiau, JAV teisėjai būdavo linkę sustabdyti įsakymų galiojimą ne tik konkrečioje valstijoje, kurioje vyksta teismo procesas, bet apskritai visoje šalyje (angliškai vadinamos nation-wide injunctions).
Dar daugiau, JAV teisėjai būdavo linkę sustabdyti įsakymų galiojimą ne tik konkrečioje valstijoje, kurioje vyksta teismo procesas, bet apskritai visoje šalyje.
Situacija, kai įsakymo galiojimas yra sustabdomas visoje šalyje, ir buvo pagrindinis aspektas byloje Trump v. CASA, Inc. Šioje byloje buvo keliamas klausimas, ar teismo sprendimai, kurie sustabdo D. Trumpo įsakymo galiojimą visoje šalyje, yra suderinami su JAV Konstitucija? Aukščiausiasis Teismas buvo palankus D. Trumpui ir į šį klausimą atsakė neigiamai. Šeši teisėjai priėmė sprendimą, kuriame nurodė, kad teismai pagal Konstituciją turi įgaliojimus spręsti konkrečias bylas ir priimti sprendimus tos konkrečios bylos kontekste, t. y. apsiriboti konkretaus ieškovo teisių pažeidimu. Anot Teismo, teisėjai neturėtų spręsti dėl visų JAV esančių galimų ieškovų teisių bei pareigų. Bet, greičiausiai, svarbesnis argumentas šioje byloje buvo tai, kad vienas teisėjas neturėtų turėti plačių įgaliojimų paralyžiuoti vykdomąją valdžią visos valstybės mastu, todėl tokie procesiniai instrumentai, kurie sustabdo D. Trumpo įsakymus visoje valstybėje, gali būti naudojami tik esant konkrečiam įstatymui, leidžiančiam taip padaryti.
Trys teisėjos Sotomayor, Kagan, Jackson byloje pateikė atskirąją nuomonę, kurioje teigė, kad teisėjų taikomos nation-wide injunction yra puiki priemonė suvaldyti prezidento galimą piktnaudžiavimą valdžia, o jos apribojimas gali tik paskatinti prezidentą priimti sprendimus, kurie yra nesuderinami su Konstitucija.
2.2. Antroji byla – Learning Resources, Inc. v. Trump
Kita byla, atskleidžianti Trumpo ir Aukščiausiojo Teismo santykį, yra garsioji tarifų byla Learning Resources, Inc. v. Trump. Šioje byloje Teismas sprendė klausimą, ar prezidentas gali nustatyti muitus į JAV importuojamoms prekėms be Kongreso leidimo. Šį kartą Aukščiausiasis Teismas nebuvo ypač palankus D. Trumpui. Teismas nurodė, kad Kongreso priimtas Tarptautinės nepaprastosios padėties ekonominių galių įstatymas (angl. International Emergency Economic Powers Act) nesuteikia prezidentui įgaliojimų vienasmeniškai įvesti muitus.
Šį kartą šeši teisėjai laikėsi pozicijos, kad (1) tarifų įvedimas patenka į Kongreso konstitucines apmokestinimo ir verslo reguliavimo funkcijas; (2) Kongresas teoriškai dalį šių funkcijų galėtų deleguoti prezidentui, bet tai turi būti daroma aiškiai nurodant įstatyme. Tuo tarpu Tarptautinės nepaprastosios padėties ekonominių galių įstatymas, Teismo nuomone, tiesiogiai nenumato tokios delegacijos.
Taigi, šiuo atveju Aukščiausiasis Teismas gana skaudžiai kirto prezidentui per nagus. Iš kitos pusės, teisėjai Alito, Thomas ir Kavanaugh pateikė savo atskirąją nuomonę, kurioje teigė, kad prezidento funkcijos privalo apimti ir muitų įvedimą, nes prezidentas privalo turėti įgaliojimus greit reaguoti globalias grėsmes ekonomikai. Kitu atveju – Kongresas būtų tiesiog per lėtas, o globalios krizės pasekmės, nesiimant atsakomųjų priemonių, pavyzdžiui, muitų, būtų labai skaudžios JAV.
3. Apibendrinimas: ar egzistuoja grėsmė demokratijai?
Tai kaipgi sekasi D. Trumpui Aukščiausiajame Teisme? Jeigu paklaustume jo paties, viešai jis, greičiausiai, atsakytų – puikiai, esu geriausias prezidentas nuo Abraomo Linkolno! Tačiau privačiai – tikėtina – sakytų, kad vidutiniškai, ypač atsižvelgiant į pastarąją tarifų bylą.
Ir tai nebūtų neteisingas atsakymas. Kaip rodo trumpa dviejų bylų analizė, vienur D. Trumpas laimi, o kitur bylose pralaimi. Kitaip ir negali būti, aukščiau aptartas ganėtinai neaiškus prezidento įgaliojimų pobūdis nulemia tai, kad Aukščiausiasis Teismas prezidento funkcijų konstitucingumą dažniausiai sprendžia ne pagal jau priimtus sprendimus (precedentus), bet kiekvieną kartą iš naujo. O tai neišvengiamai sukuria sąlygas skirtingoms prezidento įgaliojimų interpretacijoms.
Kaip bus toliau? Vienas iš didžiausių D. Trumpo pirmosios kadencijos laimėjimų buvo tai, kad jam pavyko į JAV Aukščiausiąjį Teismą paskirti respublikonų teisines idėjas dažnai palaikančius teisėjus Kavanaugh, Barrett, Gorsuch. Tačiau tai buvo tik pirmas ir nepakankamas žingsnis. Tiek Barrett, tiek Gorsuch tarifų byloje palaikė daugumą, priėmusią D. Trumpui nepalankų sprendimą. Nenuostabu, kad šie teisėjai susilaukė aršios D. Trumpo kritikos, kuri ankščiau ar vėliau gali šiuos teisėjus dar labiau pastumti nuo D. Trumpo teisinės ideologijos.
Taigi, D. Trumpas išbando vykdomosios valdžios ribas, o JAV teismų sistema veikia taip, kaip turėtų veikti – vienu atveju brėžia raudoną liniją, kitais atvejais leidžia D. Trumpui laikytis savo politikos. Svarbiausias aspektas visgi yra tai, kad D. Trumpui nepalankūs Teismo sprendimai ir dėl to didėjanti įtampa negali privesti prie to, kad teismų sprendimai apskritai nebūtų vykdomi. Tai nebūtų pirmas kartas JAV istorijoje – Aukščiausiasis Teismas, kuriam tuo metu vadovavo teisėjas Johnas Marshallas, priėmė JAV prezidentui Andrew Jacksonui nepalankų sprendimą. Prezidentas, apeliuodamas į tai, kad pats Teismas neturi teisinių įrankių įvykdyti savo sprendimų, nurodė: „Ponas Marshallas priėmė savo sprendimą, tai tegul pats jį ir įvykdo“.
