Nuomonės

2019.12.11 10:22

Vitalis Nakrošis. Kokio strateginio valdymo reikia Lietuvoje?

dr. Vitalis Nakrošis, Vilniaus universiteto Tarptautinių santykių ir politikos mokslų instituto profesorius2019.12.11 10:22

Gruodžio 4 dieną Vyriausybė pritarė Strateginio valdymo įstatymo projektui ir pateikė jį svarstyti Seimui. Tai nėra pirmoji S. Skvernelio Vyriausybės iniciatyva strateginio valdymo srityje. Pavyzdžiui, 2017 metais įvedus „pokyčių krepšelius“ ribotus finansinius išteklius pavyko labiau sutelkti Vyriausybės prioritetams (tokiems kaip vaiko pinigai ar krašto apsaugos finansavimas) įgyvendinti.

Nauja strateginio valdymo reforma, kurios tikslas yra sukurti ir plėtoti į rezultatus orientuotą strateginio valdymo sistemą, yra svarbi todėl, kad Vyriausybės kadencijai einant į pabaigą planuojama reikšmingai pakeisti visą strateginio valdymo sistemą priimant naują įstatymą. Ar tai leidžia tikėtis proveržio Lietuvos strateginiame valdyme?

Iš esmės Strateginio valdymo įstatymo projektas yra laipsniškos viešojo valdymo kaitos pasiūlymas, kuris turėtų sumažinti planavimo dokumentų ir juose nustatomų strateginių tikslų ir vertinimo kriterijų skaičių, sustiprinti strateginio valdymo sąsajas su valstybės biudžeto formavimu ir kitais planavimo procesais.

Siūlymų dėl naujos strateginio valdymo sistemos pateikimas yra tikrai savalaikis (galbūt jau net kiek pavėluotas), siekiant tinkamai pasiruošti ES investicijų panaudojimui 2021–2027 metų programiniu laikotarpiu. Tačiau papildomas reglamentavimas nepadės pasiekti reikalingų pokyčių, jeigu naujoje strateginio valdymo sistemoje neatsiras daugiau „strategiškumo“, kuris dėl ribotų finansinių išteklių labiausiai priklauso nuo aiškių politinių prioritetų ir selektyvių viešosios politikos intervencijų.

Naujame strateginio valdymo modelyje aiškiai siekiama „profesionalizuoti“ strateginių dokumentų rengimą ir įgyvendinimą. Pagal naują Strateginio valdymo įstatymo projektą Seimas tvirtintų Valstybės pažangos strategiją „Lietuva 2050“, Nacionalinio saugumo strategiją ir taip vadinamas Nacionalines darbotvarkes, kurių trukmė būtų ilgesnė nei 10 metų. Šių ilgalaikių planavimo dokumentų nuostatos bus gana bendros ir todėl mažai aktualios daugeliui Seimo narių (išskyrus vieną kitą vizionierišką lyderį), siekiančių pakeisti išteklių paskirstymą iki sekančių Seimo rinkimų.

Vyriausybės politikai irgi turėtų mažesnes galimybes įgyvendinti savo naujus prioritetus, nes pagal pasiūlytą reglamentavimą Vyriausybės programos įgyvendinimo plane būtų numatytos jau parengtų nacionalinių plėtros programų priemonės, o ne kažkokios naujos politinės iniciatyvos.

Tokios „depolitizuoto“ strateginio valdymo nuostatos gali iš tikrųjų atrodyti labai patraukliai dėl politinio nestabilumo ir padrikos viešosios politikos darbotvarkės. 2020 metų valstybės biudžeto projektą rengiant kilusi sumaištis didele dalimi susijusi su pasikeitusia valdančiosios daugumos sudėtimi ir nuoseklių viešosios politikos prioritetų trūkumu (pvz., kodėl pagal didinamą finansavimą švietimas buvo atsidūręs priešpaskutinėje vietoje?).

Trumparegiškiems Seimo politikams „surišus rankas“, t. y. jiems palikus atsakomybę tik už pagrindinių ilgalaikių dokumentų tvirtinimą ir bendros įgyvendinimo pažangos svarstymą kartą per metus, galbūt tikimasi užtikrinti strateginiam valdymui reikalingą stabilumą ir orientaciją į rezultatus. Tačiau abejotina, ar savo rinkiminius įsipareigojimus siekiantys įgyvendinti ir į kitas politines aktualijas greitai reaguoti norintys politikai sutiks su tokiais veiklos apribojimais.

Tai, kaip Lietuvos lenkų rinkimų akcijos įsitraukimas į valdančiąją daugumą padėjo pritraukti papildomą finansavimą kelių plėtrai tautinių mažumų gausiai gyvenančiose savivaldybėse gerai rodo politikų galimybes apeiti įvairias valdymo sistemas, kai reikia priimti politiškai motyvuotus sprendimus.

Kadangi gali nepavykti politikų nustumti į strateginio valdymo paribius, valstybės institucijų atstovai galėtų mokytis sumaniau valdyti sprendimų priėmimo nenuspėjamumą ir kompleksiškumą, kuris priklauso politikos prigimčiai ir yra ypač būdingas koalicinėms vyriausybėms. Norint pasiekti gerų viešojo valdymo rezultatų, nepakanka sukurti hierarchinę strateginių dokumentų sistemą ir į jos lentynėles sudėlioti visus strateginio valdymo elementus.

Atidus dėmesys besikeičiančiai politinei darbotvarkei, kruopšti politinės ekonomijos diagnostika ir aktyvus bendradarbiavimas su įvairių suinteresuotųjų grupių atstovais irgi priklauso šiuolaikinio valdymo „strategiškumui“, kuris padeda lanksčiai nuspręsti, kokių viešosios politikos uždavinių tikslinga imtis ir ką realiausia padaryti konkrečiu politiniu laikotarpiu.

Naujas strateginio valdymo modelis suteikia nemažai valdymo svertų Vyriausybei, kuri koordinuos ir tvirtins daugelį strateginių dokumentų. Nesant aiškių politinių prioritetų ir aktyvaus koordinavimo iš centro strateginio planavimo procesas dažniausiai virsta visų sektorinių pageidavimų ir neribotų pavienių institucijų įnorių sąrašais, neatitinkančiais esamų finansinių galimybių ir neparuoštais faktiniam įgyvendinimui. Kad planai taptų iš tikrųjų strateginiais, juos neišvengiamai reikalinga prioretizuoti remiantis aiškiais politiniais prioritetais, kurių mūsų šalyje dažnai trūksta.

Kadangi politiniai sprendimai priimami remiantis tiek protu, tiek emocijomis, svarbiausių viešosios politikos intervencijų pasirinkimas taip pat turėtų būti grindžiamas tiek viešojo sektoriaus ekonomikos analizės, tiek politinės ekonomijos diagnostikos rezultatais. Siekiant pasirinkti geriausias viešosios politikos alternatyvas, mūsų šalyje pradedamos taikyti įvairios priemonės (pvz., projektų finansinės, ekonominės ir socialinės naudos, efektyvumo vertinimai), bet Lietuvos valstybės tarnyboje aiškiai nepakanka administracinių gebėjimų tam kokybiškai atlikti.

Todėl mūsų šalyje ir toliau bus susiduriama su nemažais sunkumais ilgalaikius strateginius tikslus paverčiant efektyviai veikiančiais viešosios politikos instrumentais. Didžiausia kliūtis įgyvendinant prezidento G. Nausėdos gerovės valstybės darbotvarkę bus ne tik mažos mokestinės įplaukos į valstybės biudžetą, bet ir valstybės institucijų nesugebėjimas pasiūlyti labiausiai visuminę gerovę didinančių sprendimų, kurie galėtų būti priimtini didelei suinteresuotųjų grupių daliai, išnaudojant dabartines ir būsimąsias finansavimo galimybes (įskaitant ES investicijas). Pavyzdžiui, Lietuvos valstybės tarnautojai iki šiol taip ir neišmoko kokybiškai atlikti nei sprendimų poveikio vertinimo, nei viešųjų konsultacijų su suinteresuotų grupių atstovais – šių priemonių taikymas mūsų šalyje išlieka formalus ir imitacinis, nepaisant nemažo jų skaičiaus.

Taip pat nepaisant deklaruojamo strateginio planavimo sistemos supaprastinimo, Strateginio valdymo įstatymo projekte numatyta rengti net 19 skirtingų planavimo dokumentų tipų. Akivaizdu, kad tokioje sudėtingoje sistemoje ir toliau nebus įmanoma pašalinti sisteminių dabartinio planavimo ydų, užtikrinant tarpusavio sąsajas tarp skirtingų planavimo dokumentų.

Dėl didelių informacijos poreikių strateginio valdymo sistema išliks pernelyg gremėzdiška ir nesugebės greitai reaguoti į šiuolaikiniame pasaulyje besikeičiančias aplinkybes. Būtinybė prisitaikyti prie tokių naujų iššūkių kaip klimato kaita ar galimybė išnaudoti skaitmeninės transformacijos naudą verčia vis daugiau pažangių užsienio valstybių atsisakyti pasenusių planavimo „iš viršaus žemyn“ praktikų, labiau pereinant prie novatoriškų sprendimų priėmimo būdų.

Kokių darbų būtų tikslinga imtis siekiant sukurti veiksmingą strateginio valdymo sistemą? Pirma, reikalinga nustatyti tinkamą Seimo ir Vyriausybės, valstybės politikų ir valstybės tarnautojų santykį strateginio valdymo proceso metu, mokantis iš gerosios kitų šalių ir institucijų patirties. Pavyzdžiui, politinis ir administracinis pasaulis tinkamai derinami ES lygiu, kur įgyvendinant ilgalaikę ES2020 strategiją ES politikai skelbia kertines ir kitas politines iniciatyvas, kurių strateginės nuostatos „nuleidžiamos“ iki Europos Komisijos generalinių direktoratų ir tarnybų strateginių ir valdymo planų. Nors Seimas neturi tvirtinti trumpalaikių ir vidutinės trukmės strateginių dokumentų, mūsų šalies politikams reikia surasti tinkamų būdų imtis politinių iniciatyvų.

Antra, nors Lietuvoje planuojama sumažinti planavimo dokumentų skaičių, tikslinga strateginio valdymo sistemą dar labiau supaprastinti. Nepaisant strateginių dokumentų gausos, Lietuvoje nuolat trūksta ambicingos reformų darbotvarkės, aiškaus viešosios politikos turinio ir efektyvaus sektorinių darbų koordinavimo. Valstybės pažangą labiau užtikrina ne strateginių dokumentų skaičius ir jų formalus suderinamumas, o aktyvi politikų ir valstybės institucijų vadovų lyderystė. Naujoji Europos Komisijos pirmininkė U. von der Leyen savo politinėse gairėse ne tik paskelbė daug ambicingų ES viešosios politikos iniciatyvų, bet ir net 23 kartus paminėjo lyderystės svarbą, pripažindama, kad geriems rezultatams pasiekti reikės judresnės ir lankstesnės Europos Komisijos.

Trečia, pagal naujausias teorijas valstybės ir ūkio pažanga yra įvairių valstybės, nevyriausybinio ir privataus sektorių organizacijų partnerystės rezultatas. Todėl reikalingos ne formalios konsultacijos su visuomenės atstovais, o aktyvus ir nuolatinis įvairių visuomenės grupių telkimas bendrai valstybės pažangai. Kadangi (pripažįstant kai kurias išimtis) Lietuvos politikams iš esmės trūksta viešojo sektoriaus ekonomikos kompetencijų, o vadovaujančias pareigas einantiems tarnautojams dažnai nepakanka jautrumo politinei darbotvarkei, strateginio valdymo efektyvumą taip pat galėtų didinti žinių tarpininkai, padedantys susikalbėti šalies politikams, valstybės tarnautojams ir ekspertams. Lietuvoje šio vaidmens galėtų imtis Vyriausybės strateginės analizės centras, kuris atliks poveikio vertinimus ir kitas analizes įgyvendinant stambų Europos socialinio fondo finansuojamą projektą.

Ketvirta, mūsų šalyje reikalinga mažinti atotrūkį tarp strateginio planavimo ir įgyvendinimo. Užuot nuolat derinę skirtingus planavimo dokumentus, valstybės institucijos turėtų daugiau dėmesio teikti įgyvendinimui, lanksčiai reaguojant į naujas aplinkybes. Naujos 2019–2024 m. Europos Komisijos politinėse gairėse akcentuojamas poreikis sustiprinti ryšius tarp piliečių lūkesčių ir įgyvendinimo, tarp žodžių ir poelgių, t. t. Tai, kad mūsų šalyje per mažai dėmesio teikiama įgyvendinimui, stebėsenai ir vertinimui rodo ir naujas Strateginio valdymo įstatymo projektas, kuriame šioms nuostatoms reglamentuoti iš viso skirtas tik vienas straipsnis. Todėl tai neleidžia tikėtis reikšmingų pokyčių įgyvendinimo proceso metu.

Užprogramavus sudėtingą strateginio valdymo modelį ir nesukūrus tinkamų „strategiškumo“ prielaidų, naujas reglamentavimas gali paprasčiausiai neveikti – Lietuvoje turime nemažai pavyzdžių, kai ilgai statytos „smėlio pilys“ buvo nuplautos pirmojo ekonominio, politinio ir technologinio potvynio bangų, nepaisant to, kad iki tol jokių neigiamų pasekmių nebuvo numatoma.