XX Vyriausybės formavimas užtruko rekordiškai ilgai – 30 dienų (maksimalų Konstitucijos ir Seimo statuto leidžiamą terminą Vyriausybės programai patvirtinti). Visa ir atnaujinta Vyriausybės sudėtis paskelbta paskutinę naktį – Prezidento dekretas pasirodė tik paryčiais, tą pačią dieną, kai Seimas svarstė ir pritarė Vyriausybės programai, o visi paskirti Vyriausybės nariai gavo įgaliojimus veikti. Kodėl taip karštligiškai skubėta, prieš tai gan tuščiai iššvaisčius beveik mėnesį darbingo laiko?
Paskutinės nakties Vyriausybė – lyg raiša antis?
Raiša antimi paprastai vadinami bebaigiantys kadenciją politikai, neturintys politinės ateities ir prarandantys anksčiau turėtą įtaką. Tačiau panašu, kad raišos anties apibūdinimas gali tikti ir dar tik pradedančiai savo veiklą XX atkurtos Lietuvos Respublikos Vyriausybei. Ji buvo sudaryta ne iškart – ilgai trūko dviejų ministrų, o paskutiniame etape buvo keičiamas vienas iš jau paskirtųjų. Dėl šios priežasties kyla klausimų dėl jos teisėtumo pagal Konstituciją.
Akivaizdu, kad konstituciškai trapią Vyriausybės padėtį puikiai jautė tiek valdančioji koalicija, tiek Prezidentas, kurie, baigę formuoti visą Vyriausybę paskutinę naktį prieš Seimui pritariant jos programai, bandė apsidrausti, kad įgaliojimų suteikimas būtų mažiau ginčijamas. Paskutinėmis valandomis nebebuvo svarbūs ir argumentai dėl kandidatų į ministrus kompetencijos, patirties ar reputacijos trūkumų. Nebuvo užuojautos ir Prezidento „filtrą“ praėjusiai kultūros ministrei, kuri net nepradėjusi darbo turėjo užleisti savo vietą „nefiltruotam“ kolegai.
Prezidentas – ne caras, premjeras – ne kurjeris
Pagal Konstituciją už Vyriausybės sudarymą atsako paskirtasis Ministras Pirmininkas: Prezidentas jam paveda sudaryti Vyriausybę, jis savo sudarytą Vyriausybę pateikia tvirtinti Prezidentui (84 str. 4 p. ir 92 str. 3 d.). Tai reiškia, kad ministrų atranka yra premjero, o ne Prezidento funkcija. Kaip pažymėjo Konstitucinis Teismas (KT) 1998 m. sausio 10 d. nutarime, svarbiausias Prezidento uždavinys yra laiduoti valdžios institucijų sąveiką veikiant taip, kad būtų sudaryta veiksminga Seimo (valdančiosios daugumos), o ne Prezidento pasitikėjimą turtinti Vyriausybė.
Tai patvirtina ir dažniausiai cituojama to paties 1998 m. sausio 10 d. nutarimo ištrauka: „remiantis parlamentinės demokratijos principais, įtvirtintais Konstitucijoje, darytina prielaida, kad Respublikos Prezidentas negali laisvai pasirinkti Ministro Pirmininko ar ministrų kandidatūrų, nes visais atvejais minėtų pareigūnų skyrimas priklauso nuo Seimo pasitikėjimo ar nepasitikėjimo jais. Kartu negalima ignoruoti ir to, kad Respublikos Prezidentas, būdamas vykdomosios valdžios dalis, turi tam tikrų politinio poveikio galimybių Vyriausybės personalinės sudėties formavimui“.
Nors ši citata dažnai naudojama pažymint, kad Prezidentas nėra notaras ir neprivalo tvirtinti kiekvienos premjero pateiktos kandidatūros, ji turi ir kitą pusę: Prezidento teisė atmesti pateiktą ministro kandidatūrą yra labai ribota. Kaip minėta, pagal Konstituciją Prezidentas skiria ne savo pasirinktus, o premjero jam pateiktus Seimo daugumos pasitikėjimą turinčius ministrus. Visgi panašu, kad XX Vyriausybės sudėtyje matyti bent trys Prezidento pasirinkti ir su valdančiąja dauguma išsiderėti ministrai (energetikos, užsienio reikalų ir krašto apsaugos), kuriuos tik formaliai pateikė paskirtoji premjerė.
Kaip minėta, pagal Konstituciją Prezidentas skiria ne savo pasirinktus, o premjero jam pateiktus Seimo daugumos pasitikėjimą turinčius ministrus.
Visgi svarbiausias šiame kontekste yra konstitucinis atsakingo valdymo principas, kuris reikalauja, kad visos valstybės institucijos ir pareigūnai, įskaitant Prezidentą ir premjerą, ne tik laikytųsi Konstitucijos ir įstatymų, bet ir tinkamai vykdytų savo pareigas, atstovaudami Lietuvos valstybės ir jos žmonių interesams, skaidriai priimdami pagrįstus sprendimus. Vadinasi, kiekvienas premjero pasiūlytos ministro kandidatūros atmetimas turi būti išimtinis atvejis, grindžiamas konstituciškai pagrįstomis, objektyviomis ir imperatyviomis priežastimis, pavyzdžiui, akivaizdžiais kvalifikacijos, kompetencijos, reputacijos ar lojalumo Lietuvos valstybei trūkumais, dėl kurių konkretus kandidatas negali būti Vyriausybės nariu.
Prezidentas neturi teisės atmesti kandidatų dėl subjektyvių priežasčių, susijusių su jo paties asmeniniais, politiniais ar panašiais įsitikinimais. Prezidento dar nuo 2024 metų rudens garsiai komunikuotas, bet paskutinę naktį atšauktas partiškumo kriterijus (reikalavimas nepriklausyti „Nemuno Aušros“ partijai) galbūt ir galėtų tikti, tačiau tik tuo atveju, jei konkreti politinė partija būtų prilyginta nusikalstamai organizacijai, veikiančiai prieš Lietuvos valstybę.
Negalima pamiršti ir Prezidento priesaikos būti visiems lygiai teisingam, kuri šiuo atveju įpareigoja visiems kandidatams vienodai taikyti profesionalumo, patirties, reputacijos ir panašius kriterijus. Visgi skiriant XX Vyriausybės narius to paisyta nebuvo. O ir patys kriterijai nuolat keitėsi ir nebuvo aiškūs.
Kita vertus, daugelio minėtų trūkumų Prezidentui būtų pavykę išvengti, jeigu jo paties pateikta ir paskirta premjerė būtų deramai vykdžiusi savo pareigą (atrinkti ir) pateikti ministrų kandidatūras Prezidentui. Panašu, kad ji realios atrankos nevykdė, dažniausiai mechaniškai peradresuodama gautas kandidatūras Prezidentui (pvz., net ir atmesdama kandidatę į aplinkos ministres, ji pirmiausia reagavo į išankstinę prezidentūros kritiką).
Prezidento dar nuo 2024 metų rudens garsiai komunikuotas, bet paskutinę naktį atšauktas partiškumo kriterijus (reikalavimas nepriklausyti „Nemuno Aušros“ partijai) galbūt ir galėtų tikti, tačiau tik tuo atveju, jei konkreti politinė partija būtų prilyginta nusikalstamai organizacijai, veikiančiai prieš Lietuvos valstybę.
Kam reikalingos 15 dienų Vyriausybei sudaryti?
Konstitucija skirta racionaliam ir atsakingam valstybės pareigūnų veikimui, skirtam užtikrinti stabilumą valstybėje, be kita ko, sklandų Vyriausybės sudarymui ir efektyviai jos veiklai. Todėl Konstitucijoje numatyti svarbiausi Vyriausybės formavimo etapai: Ministro Pirmininko paskyrimas, Vyriausybės tvirtinimas, pritarimas Vyriausybės programai Seimui suteikiant Vyriausybei įgaliojimus veikti.
Konstitucijoje numatyta, kad Prezidentas paskirtojo Ministro Pirmininko teikimu tvirtina Vyriausybės sudėtį, o Ministras Pirmininkas ne vėliau kaip per 15 dienų nuo jo paskyrimo pristato Seimui savo sudarytą ir Respublikos Prezidento patvirtintą Vyriausybę ir pateikia svarstyti jos programą (84 str. 4 p. ir 92 str. 3 d.). Vadinasi, Konstitucija numato 15 dienų terminą, per kurį turi būti sudaryta ir patvirtinta Vyriausybė ir kurio laikytis privalo tiek teikiantis ministrų kandidatūras Ministras Pirmininkas, tiek Vyriausybės sudėtį tvirtinantis Prezidentas.
Kita vertus, daugelio minėtų trūkumų Prezidentui būtų pavykę išvengti, jeigu jo paties pateikta ir paskirta premjerė būtų deramai vykdžiusi savo pareigą (atrinkti ir) pateikti ministrų kandidatūras Prezidentui.
Pabrėžtina, kad pirmiausia logikos požiūriu Konstitucija suteikia 15 dienų tam, kad būtų sudaryta ir patvirtinta visa (visos sudėties) Vyriausybė, t. y. paskirti visi ministrai. Vargu, ar galima vadinti sudaryta tokią patvirtintą Vyriausybę, kurioje trūksta vieno ar kelių ministrų.
Veikiau tokią Vyriausybę derėtų vadinti ne visiškai sudaryta ar dar nesudaryta, ko Konstitucija nenumato. Tai, kad Konstitucijoje nenumatyta nei galimybė per 15 dienų patvirtinti tik dalį ministrų, nei kitas terminas papildyti patvirtintą ne visos sudėties Vyriausybę, nei minimalus ministrų slenkstis (pvz., 1/2, 2/3 ar netgi 3/5 kaip Seimo išrinkimo atveju), kuriam esant Vyriausybė būtų laikoma sudaryta, nėra laikytina jokia spraga ar Konstitucijos teksto trūkumu. Vyriausybė yra nedidelė kolegiali institucija, todėl 15 dienų jai sudaryti yra visiškai racionalus ir objektyviai pagrįstas terminas. Juolab, kad kiekvienos politinės partijos paskirtis yra dalyvauti valdant valstybę įgyvendinant savo programines nuostatas, todėl Seimo rinkimuose dalyvaujančios politinės partijos turėtų iš anksto būti atrinkusios savo kandidatus perimti vadovavimą atskiroms valstybės valdymo sritims.
Labai sunku būtų rasti objektyviai konstituciškai pateisinamų priežasčių, kodėl 15 dienų terminas nėra įpareigojantis sudaryti ir patvirtinti būtent visą Vyriausybę ir kodėl būtent šis terminas turi turėti išlygų. Galbūt konstituciškai pateisinamomis išskirtinėmis priežastimis galėtų būti nuo paskirtojo premjero ir Prezidento valios nepriklausančios aplinkybės (pvz., jau paskirtojo ministro staigi mirtis ar atsisakymas imtis pareigų paskutiniu momentu), nes šie du valstybės pareigūnai savo konstitucinę pareigą jau būtų deramai įvykdę.
Konstituciškai negalima pateisinti 15 dienų termino sudaryti ir patvirtinti Vyriausybei nepaisymo dėl vieno iš dviejų valstybės pareigūnų (premjero ir Prezidento) kaltės. Panašu, kad būtent taip atsitiko sudarant XX Vyriausybę, kai paskirtoji premjerė nesugebėjo laiku deramai pateikti Prezidentui tvirtinti visų ministrų kandidatūrų. Tinkamu kandidatūrų pateikimu negalima laikyti paskutinių ministrų kandidatūrų pateikimą paskutinę termino dieną, nes Prezidentui nebuvo palikta galimybės per protingą laiką įsitikinti šių kandidatūrų tinkamumu.
Tokioje situacijoje labiausiai logiška būtų buvę konstatuoti akivaizdžią tiesą, kad paskirtoji premjerė (kartu su nauja Seimo dauguma) nesugebėjo sudaryti Vyriausybės per Konstitucijos duotą laiką. Tai galėtų reikšti, kad konstitucinis Vyriausybės formavimo procesas turėjo būti pradėtas iš naujo, nuo naujos premjero kandidatūros teikimo Prezidentui. Kodėl? Nes paskirtoji premjerė neįvykdė pirmosios, ypatingą reikšmę turinčios savo konstitucinės pareigos.
Tokioje situacijoje labiausiai logiška būtų buvę konstatuoti akivaizdžią tiesą, kad paskirtoji premjerė (kartu su nauja Seimo dauguma) nesugebėjo sudaryti Vyriausybės per Konstitucijos duotą laiką.
Ar galima pritarti ne visos sudėties Vyriausybės programai?
Galima konstatuoti, kad tiek Prezidentas, tiek valdančioji dauguma (kurie taip skubėjo paskutinę naktį) yra įsitikinę, kad pritarti ne visos sudėties Vyriausybės programai nėra galima. Neigiamas atsakymas į šį klausimą taip pat turėtų sustiprinti argumentus, kad per 15 dienų nuo premjero paskyrimo turi būti sudaryta ir patvirtinta visos sudėties Vyriausybė.
Mat konstituciniam Vyriausybės formavimo procesui aiškinti yra reikšmingas ne tik 1998 m. sausio 10 d., bet ir 1999 m. balandžio 20 d. bei 2020 m. rugpjūčio 28 d. KT nutarimai. Juose plačiau atskleistas Konstitucijos 67 straipsnio 7 punkto (Seimas svarsto Ministro Pirmininko pateiktą Vyriausybės programą ir sprendžia, ar jai pritarti) ir 92 straipsnio 5 dalies (nauja Vyriausybė gauna įgaliojimus veikti, kai Seimas posėdyje dalyvaujančių Seimo narių balsų dauguma pritaria jos programai) turinys.
Abiejuose nutarimuose konstatuota, jog pritarimu Vyriausybės programai suteikiant Vyriausybei įgaliojimus veikti yra įtvirtinamas Seimo pasitikėjimo Vyriausybe in corpore principas, t. y. taip išreiškiamas Seimo pasitikėjimas Vyriausybe kaip visuma – visa jos sudėtimi. Logiškai Seimas negali pasitikėti Vyriausybe in corpore, jei tokios dar nėra, nes paskirti ne visi ministrai. Tačiau net jei jie ir būtų paskirti praėjus Vyriausybei sudaryti ir patvirtinti skirtam 15 dienų terminui ar juolab, kaip atsitiko XX Vyriausybės atveju, tą pačią dieną, kai Seimas pritarė Vyriausybės programai, būtų sunku teigti, kad Seimas galėtų tinkamai išreikšti pasitikėjimą tokiai Vyriausybei in corpore.
Tokią išvadą lemia KT atskleista Seimo pritarimo Vyriausybės programai paskirtis, pagal kurią spręsdamas, ar pritarti Vyriausybės programai, Seimas vertina ne tik Vyriausybės programos turinį, bet ir konkrečios Vyriausybės in corpore gebėjimą vykdyti šią programą (žr. KT 2020 m. rugpjūčio 28 d. nutarimą). Dar daugiau, pagal Konstituciją, Seimui turi būti sudaryta galimybė deramai apsvarstyti šiuos klausimus politinio pliuralizmo sąlygomis, įskaitant kritinį opozicijos vertinimą.
Akivaizdu, kad Vyriausybės in corpore gebėjimas vykdyti jos programą negali būti deramai įvertintas, kai per nustatytą laiką ji net nebuvo sudaryta ir nebuvo aišku, kurie konkretūs Vyriausybės nariai buvo atsakingi už atitinkamų programos dalių rengimą ar bus atsakingi už jų įgyvendinimą. Pritardamas XX Vyriausybės programai Seimas (įskaitant politinę opoziciją) net neturėjo galimybės įvertinti, ar tą pačią dieną paskirtieji ministrai apskritai yra susipažinę su 769 punktų (76 puslapių) Vyriausybės programa, nekalbant apie įsitikinimą, ar jie yra pajėgūs vykdyti ministrų pareigas ir šią programą. Kitaip nei kitiems, šiems ministrams nereikėjo būti nuodugniai egzaminuojamiems nei Seimo frakcijose, nei Seimo komitetuose.
Žinoma, galima sakyti, kad tas pats energetikos ministras Seimo nariams ir visuomenei yra pažįstamas. Su kultūros ministru žiniasklaidos ir visuomenininkų dėka susipažino net ir tie, kas politika nesidomi (tiesa, iš pačios blogiausios pusės). O naujas aplinkos ministras taip ir liko šešėlyje. Jei rimčiau, tai dėl visų trijų galima konstatuoti, kad Seimas neturėjo konstitucinius viešumo, skaidrumo ir protingumo standartus atitinkančios galimybės susipažinti su šiais Vyriausybės nariais, tad ir pasitikėjimo tokia Vyriausybe pagal Konstituciją negalima laikyti visaverčiu.
Akivaizdu, kad Vyriausybės in corpore gebėjimas vykdyti jos programą negali būti deramai įvertintas, kai per nustatytą laiką ji net nebuvo sudaryta ir nebuvo aišku, kurie konkretūs Vyriausybės nariai buvo atsakingi už atitinkamų programos dalių rengimą ar bus atsakingi už jų įgyvendinimą.
Ar gali būti Konstitucija išaiškinta kitaip?
Konstitucijoje nustatyto 15 dienų termino Vyriausybei sudaryti ir patvirtinti nepaisymas kartojasi kelintą kartą. Ant KT stalo jau guli byla dėl Prezidento praeitų metų dekreto, tvirtinančio nepilną XIX Vyriausybės sudėtį, taip pat KT jau pasiekė prašymas ištirti Prezidento dekretą, tvirtinantį ne visą šios Vyriausybės sudėtį.
Kokį KT sprendimą galima prognozuoti? Viena vertus, jei KT laikysis tradicijos aiškinti Konstituciją ne vien pažodžiui, o kaip konstitucinio reguliavimo visumą, pavienes konstitucines nuostatas aiškinant konstitucinių principų, ypač pliuralistinės parlamentinės demokratijos ir atsakingo valdymo, kontekste, galima būtų prognozuoti besikreipusių į KT Seimo narių grupių pergalę – KT pripažinimą, kad abiem atvejais ne visos sudėties Vyriausybės patvirtinimas prieštaravo Konstitucijai. Šia proga galima prisiminti, kad tokia Vyriausybės formavimo aiškinimo tradicija susiformavo kartu su minėtu pirmuoju KT 1998 m. sausio 10 d. nutarimu, kuriame Prezidento pareiga teikti ne savo pasirinktą, o Seimo daugumos pasiūlytą ir remiamą kandidatą į Ministro Pirmininko pareigas buvo suformuluota atsižvelgiant į parlamentinės respublikos ir demokratijos principus. Priešingas, t. y. formalus pažodinis Konstitucijos aiškinimas, būtų reiškęs plačios diskrecijos suteikimą Prezidentui pačiam pasirinkti Ministro Pirmininko kandidatūrą.
Šiuo atveju taip pat yra tam tikra erdvė formaliai išaiškinti Konstituciją kitaip, t. y. kaip leidžiančią nepatvirtinti visos Vyriausybės sudėties per nustatytą 15 dienų terminą, o gal net neturėti visos Vyriausybės iki Seimui pritariant jos programai. Mat galimas aiškinimas, kad Konstitucijoje nėra aiškiai parašyta, jog Vyriausybės sudėtis reiškia visą sudėtį; galima aiškinti, jog in corpore taip pat reiškia nebūtinai visos sudėties Vyriausybę argumentuojant vienintele KT 2020 m. rugpjūčio 28 d. nutarimo fraze, kad „Seimo pasitikėjimas pareiškiamas Vyriausybe in corpore, t. y. pritariant ne Vyriausybės personalinei sudėčiai, o jos programai, kurioje išdėstomos Vyriausybės programinės nuostatos – tam tikro laikotarpio valstybės veiklos gairės, grindžiamos Seimo rinkimus laimėjusių politinių jėgų (Seimo daugumos) programinėmis nuostatomis“.
Visgi žvelgiant į to paties nutarimo visumą puikiai matyti, jog ši nuostata neturėtų būti aiškinama priešingai logikai ir tereiškia tiek, kad Seimas ne pritaria Vyriausybės personalinei sudėčiai (nes Vyriausybės personalinę sudėtį tvirtina Prezidentas), o pritaria Vyriausybės programai kartu išreikšdamas įsitikinimą, kad ta personalinė Vyriausybės sudėtis (kurią visą reikia turėti, nes reiškiamas pasitikėjimas Vyriausybe in corpore) yra pajėgi šią programą įgyvendinti.
Leidimas paskirtajam premjerui ir Prezidentui sudaryti ir patvirtinti ne visos sudėties Vyriausybę, t. y. nepaisyti Konstitucijoje numatyto 15 dienų termino, pavyzdžiui, dėl tokių priežasčių, kaip kokio nors valdančiosios koalicijos partnerio negebėjimas rasti tinkamo kandidato į ministrus, paneigtų paties konstitucinio 15 dienų termino prasmę. Kitaip tariant, sudarytų galimybes jo niekada nepaisyti ateityje, ypač Prezidentui piktnaudžiaujant savo įtaka sudarant Vyriausybę. Nekalbant jau apie neigiamas pasekmes valstybės stabilumui, ypač Vyriausybės veiklos efektyvumui.
Juk kyla paprastas klausimas – kelių ministrų galima netvirtinti laiku: šįkart – dviejų, kitą kartą – gal jau trijų, penkių ar septynių. Teoriškai juk galėtų neribotą laiką veikti premjero ir septynių iš keturiolikos ministrų Vyriausybė, kiekvienam iš tų septynių laikinai pavedus vadovauti dar po vieną ministeriją. Mat kito termino, nei jau minėtosios 15 dienų, duotos Vyriausybei baigti sudaryti, Konstitucijoje tiesiog nėra.
Svarbiausia, kad visa tai turėtų ilgalaikes neigiamas pasekmes pliuralistinei parlamentinei demokratijai ir stiprintų autoritarines bei klanines tendencijas. Juk sumažėtų parlamento, ypač opozicijos, vaidmuo formuojant Vyriausybę, premjeras kartu su Prezidentu įgytų galimybę skirti (tiksliau „prastumti“) į pareigas dalį ministrų iš viso be parlamento kontrolės, kas atvertų daugiau galimybių slaptiems ir neskaidriems politiniams sandėriams, šešėlinių interesų grupių įtakai bei apskritai korupcijai.
