Nuomonės

2021.04.06 16:46

Dainius Žalimas. Vladimiro konstitucija: kaip Rusija „pralenks“ Europą

Dainius Žalimas, Mykolo Romerio universiteto profesorius, Konstitucinio Teismo pirmininkas, LRT.lt2021.04.06 16:46

Praėjusi Venecijos komisijos (Europos Tarybos patariamosios ir autoritetingiausios pasaulyje institucijos konstitucionalizmo klausimais) sesija įsiminė viena ryškėjančia tendencija – nuo demokratijos nusigręžiančiose valstybėse autoritarizmo siekiai vis mažiau maskuojami fiktyviomis konstitucijomis.

Tose šalyse iš esmės pakeičiama konstitucijos prasmė: konstitucija nebėra simbolinė visuomenės sutartis, įsteigianti bendrajam gėriui tarnaujančią ir ribotus įgaliojimus turinčią valdžią; priešingai, konstitucija tampa konkretaus šalies lyderio personifikacija, ja įtvirtinami kuo platesni ir konkrečiai jam skirti įgaliojimai, nors ir tariamai įspūdinga balsų persvara ją palaimina paskubomis surengtas referendumas (visuotinė apklausa).

Būtent toks procesas šiomis dienomis vyksta Kirgizstane, kur jau balandžio 11 d. referendume bus balsuojama dėl naujos konstitucijos redakcijos. Planuojama itin radikali konstitucinė reforma – vietoje parlamentinės respublikos bus įvestas superprezidentinis valdymas: parlamentui liks tik simbolinis vaidmuo, nes jis neteks vykdomosios valdžios kontrolės įgaliojimų, be to, bus prižiūrimas nežinia kaip formuojamo liaudies kurultajaus; o prezidentas bus ir valstybės, ir vykdomosios valdžios vadovas, ir konstitucijos, ir šalies vienybės, ir valdžių tarpusavio sąveikos garantas, žinoma, už nieką galiausiai neatsakantis dėl kone absoliutaus imuniteto.

Ši reforma stumiama labai skubant, ignoruojant pilietinės visuomenės ir žmogaus teisių gynėjų kritinį balsą, įtraukiant nacionalinę televiziją į vienpusišką propagandą. Tokia propaganda yra antivakarietiško turinio: tariamai Vakarų demokratijos standartai netinka savitą nacionalinę tapatybę turinčiam Kirgizstanui. Todėl itin kritiška ir rekomenduojanti peržiūrėti planuojamą konstitucinę reformą Venecijos komisijos nuomonė šalyje ignoruojama ir nutylima arba, geriausiu atveju, pabrėžiamas europinių standartų nepritaikomumas. Iškalbinga, kad Venecijos komisijos sesijoje Kirgizstano ombudsmenas, turintis ginti žmogaus teises, atvirai pareiškė, jog šalis neketina paisyti komisijos rekomendacijų, nes, girdi, jos per vėlai pateiktos.

Tačiau šis rašinys ne apie naują Kirgizstano konstituciją. Jis apie tai, iš ko Kirgizstanas galėjo pasimokyti, išties Kirgizstano konstitucinė reforma tiek dėl turinio, tiek dėl skubos ir argumentacijos labai primena pernykštes Rusijos konstitucijos pataisas, kurios buvo tarsi nepastebėtos, nes, kitaip nei Kirgizstanas, Rusija neketino dėl konstitucinės reformos net formaliai konsultuotis su Venecijos komisija. Vis dėlto, nors ir pavėluotai, klausimų dėl šios reformos turinio kilo ET Parlamentinės Asamblėjos Monitoringo komitetui, prižiūrinčiam šalių įsipareigojimų ET vykdymą. Jo prašymu Venecijos komisija pateikė preliminarią nuomonę dėl Rusijos konstitucijos pataisų. Nuomonė yra preliminari, nes dar laukiama, kokio konkretaus turinio įstatymais konstitucinė reforma bus įgyvendinta. Galutinę nuomonę planuojama pateikti birželį, nors, tikėtina, ji menkai skirsis nuo preliminariosios, nebent bus išsamesnė ir konkrečiau vertinanti reformos atitiktį įsipareigojimams ET.

Tačiau šis rašinys ne apie naują Kirgizstano konstituciją. Jis apie tai, iš ko Kirgizstanas galėjo pasimokyti, išties Kirgizstano konstitucinė reforma tiek dėl turinio, tiek dėl skubos ir argumentacijos labai primena pernykštes Rusijos konstitucijos pataisas, kurios buvo tarsi nepastebėtos, nes, kitaip nei Kirgizstanas, Rusija neketino dėl konstitucinės reformos net formaliai konsultuotis su Venecijos komisija.

Pernai Venecijos komisija jau kritiškai įvertino vieną iš priimtų Rusijos konstitucijos pataisų – leidimą nevykdyti tarptautinių teismų sprendimų, kurie, Rusijos nuomone, prieštarautų jos konstitucijai. Tada Venecijos komisija konstatavo, jog tokia Rusijos konstitucijos pataisa sudaro prielaidas nevykdyti ir Europos Žmogaus Teisių Teismo sprendimų, o tai jau reiškia įsipareigojimų ET nepaisymą. Tokį Rusijos tarptautinių įsipareigojimų pažeidimą stebime dabar, kai atsisakoma vykdyti EŽTT sprendimą paleisti A. Navalną.

Šįkart 2021 m. kovo 23 d. paskelbta preliminari nuomonė, kaip Venecijos komisija įvertino beveik visas pernykštes Rusijos konstitucijos pataisas ir jų priėmimo procedūrą. Venecijos komisija pastebėjo, kad Rusijos konstitucija buvo pakeista ne pačioje konstitucijoje nustatyta tvarka (nešaukiant specialios konstitucinės asamblėjos ir nesvarstant pataisų federacijos subjektuose), o taikant ad hoc procedūrą, kuri akivaizdžiai netinkama en bloc spręsti sudėtingus konstitucinės santvarkos esminio keitimo klausimus. Konstitucijoje nustatytos jos keitimo tvarkos nesilaikymas pats savaime yra nepagarbos teisei demonstravimas ir nesuderinamas su teisės viršenybės imperatyvu, net jeigu tai mėginama pateisinti tautos valdžia. Būtent tautos valdžios principu, apibūdinamu specifiniu rusišku narodovlastije terminu, Rusijos Konstitucinis Teismas pateisino visus nukrypimus nuo konstitucijoje nustatytos jos keitimo tvarkos ir europinių demokratijos standartų. Rusijos atstovai Venecijos komisijos posėdyje taip pat tvirtino, kad visuotinė apklausa konstitucijos pataisų klausimu netgi suteikė joms „per didelį legitimumą“. Nereikia stebėtis, kad narodovlastije principu grindžiamas ir prezidentinio režimo kūrimas Kirgizstane mažinant parlamento narių skaičių ir jo galias bei steigiant liaudies kurultajų.

Ne mažiau nei Rusijos konstitucijos keitimo tvarkos nepaisymas yra svarbus neįtikėtinas tokio masto konstitucijos pataisų priėmimo greitis. Iš pradžių galvota konstitucijos pataisas priimti per tris mėnesius, pandemija pratęsė šį procesą iki pusmečio. Tačiau Venecijos komisija pastebėjo, kad nuo to konstitucijos pataisų priėmimo procesas netapo demokratiškesnis. Visų pirma, konstitucijos pataisos nebuvo aptariamos su pilietinės visuomenės atstovais, rengiant visuotinę apklausą nepaisyta referendumams būdingo valdžios neutralumo principo ir pataisų priešininkai neturėjo lygių galimybių pateikti savo argumentus. Antra, nors konstitucijos pataisas turėjo įvertinti Rusijos konstitucinis teismas, neįtikėtinas greitis, kuriuo jis tai padarė (per dvi dienas), neleidžia teigti, kad galėjo būti pateiktas deramas teisinis vertinimas. Ir išties, skaitant šio teismo 2020 m. kovo 16 d. nuomonę dėl konstitucijos pataisų, į akis krenta paviršutiniškas jos pobūdis, kai narodovlastije nusveria bet kokius dalykiškus konstitucinius argumentus. Pastebėtina, kad Rusijos Konstitucinis Teismas greičiau yra priėmęs tik vieną išvadą – 2014 m. per vieną dieną pritarė Krymo aneksijai.

Taigi esminės konstitucinės reformos parengimo ir priėmimo tvarka, ypač greitis, buvo akivaizdžiai netinkami atsižvelgiant į didžiulį jų poveikį visuomenės gyvenimui, taigi nebuvo demokratiniai. Ne mažiau aštri Venecijos komisijos kritika teko ir Rusijos konstitucijos pataisų turiniui.

Visų pirma, Venecijos komisija pabrėžė, kad konstitucijos pataisomis neproporcingai sustiprinta Rusijos prezidento valdžia, pašalinta dalis stabdžių ir atsvarų sistemos elementų. Prezidentui suteikiami papildomi įgaliojimai vyriausybės vadovo sąskaita, t. y. stiprinama valdžios vertikalė. Pavyzdžiui, įkonstitucintai prezidento vadovaujamai ir jo administracijos aptarnaujamai Valstybės tarybai suteikti valstybinės valdžios įgaliojimai taip verčiant pasislinkti vyriausybę. Be to, prezidentas įgaliotas bendrai vadovauti vyriausybei, tris kartus Valstybės Dūmai nepatvirtinus jo teikiamos vyriausybės pirmininko kandidatūros prezidentas gali pats paskirti vyriausybės pirmininką ir paleisti Dūmą. Venecijos komisijai susirūpinimą kelia tai, kad padidinamas prezidento skiriamų Federacijos tarybos, kuri yra aukštesnieji parlamento rūmai, narių (senatorių) skaičius: prezidentas skirs 30, t. y. kiek daugiau nei šeštadalį, senatorių. Tai kelia abejonių, ar Federacijos taryba gali būti gana nepriklausoma ir vykdyti jai pavestas kontrolės funkcijas.

Apskritai Rusijos prezidentas pagal konstituciją nėra priskirtas vykdomajai ir jokiai kitai valstybės valdžiai. Jis yra valstybės vadovas, koordinuojantis kitų valstybės valdžios institucijų veiklą ir užtikrinantis jų sąveiką (vėlgi daugelis panašių formuluočių „pasiskolinta“ rengiant kirgiziškąją konstitucinę reformą). Taigi Rusijos prezidentas yra iškeltas aukščiau kitų valdžių. Venecijos komisijos posėdyje kalbėję Rusijos valstybės Dūmos atstovai kaip tik ir pabrėžė, jog tai yra Rusijos nacionalinis ypatumas, t. y. atskira prezidento institucija, užtikrinanti valdžių padalijimą. Ko gero, toks „nacionalinis ypatumas“ galėtų būti kildinamas iš carų laikų ...

Šiuo požiūriu Venecijos komisijos išvada yra griežta ir negailestinga: Rusijos konstitucijos pataisomis žengiama gerokai toliau, nei būtų tinkama pagal valdžių padalijimo principą net prezidentinio režimo sąlygomis.

Antra, Venecijos komisija išreiškė apgailestavimą dėl ad hominem išimties iš bendro dviejų kadencijų tam pačiam asmeniui eiti prezidento pareigas ribojimo, t. y. dėl dabartiniam prezidentui Vladimirui Putinui (teoriškai – dar ir buvusiam prezidentui Dmitrijui Medvedevui) skirtos nuostatos dėl jo kadencijų einant prezidento pareigas nulifikavimo, dėl ko V. Putinas galės būti prezidentu dar dvi kadencijas kone iki gyvos galvos. Venecijos komisija priminė ne kartą savo išreikštą poziciją, kad prezidento kadencijų skaičiaus ribojimu siekiama mažinti piktnaudžiavimo valdžia riziką, taigi teisėtų žmogaus teisių, demokratijos ir teisės viršenybės apsaugos tikslų. Todėl Venecijos komisija nuosekliai pasisako prieš konstitucijos pataisas, kuriomis pratęsiama einančių pareigas prezidentų kadencijos trukmė ar didinamas kadencijų skaičius. Atsižvelgdama į tai, Venecijos komisija įvertino Rusijos konstitucijos ad hominem pataisas kaip prieštaraujančias nustatyto bendro dviejų kadencijų tam pačiam asmeniui eiti prezidento pareigas ribojimo logikai. Venecijos komisija taip pat pabrėžė, kad neįprastai plati imuniteto apimtis ir sudėtingos apkaltos taisyklės pernelyg riboja prezidento atskaitomybę.

Pastebėtina, kad ad hominem pobūdį galima įžvelgti ir konstitucijos pataisoje, nustatančioje absoliutų prezidento imunitetą, kuris taikomas net jam nustojus eiti pareigas. Aišku, kad jei dėl kokių nors stebuklingų priežasčių V. Putinas nustos eiti prezidento pareigas greičiau nei iki savo mirties, gali kilti labai daug praktinių klausimų dėl jo atsakomybės už agresiją, kitus tarptautinius nusikaltimus ir teroro aktus (įskaitant represijas prieš savo šalies gyventojus).

Taigi po tokių ad hominem pobūdžio pataisų Rusijos konstitucija gali būti vadinama asmenine prezidento V. Putino arba, paprasčiau, Vladimiro konstitucija. Apskritai ji įtvirtina konkrečiai šio prezidento autoritarinį režimą, kuris niekaip negali derėti su teisės viršenybe, demokratija ir žmogaus teisėmis.

Trečia, Venecijos komisija pastebi, kad Rusijos konstitucijos pataisomis yra silpninamos federacijos subjektų ir vietos savivaldos galios, sudaromos prielaidos etninei įtampai (akcentuojant išskirtinį rusų tautos vaidmenį). Venecijos komisija taip pat pastebi grėsmes teisminės valdžios nepriklausomumui. Matyt, nusižiūrėjus nuo Baltarusijos, Konstituciniam Teismui suteikiami įgaliojimai prezidento prašymu vykdyti preliminarią abstrakčią įstatymų konstitucingumo kontrolę, kuri, tikėtina, virs formaliu išankstiniu visų įstatymų laiminimu, kad po to net nebūtų pagundų jų ginčyti.

Tokios yra turbūt svarbiausios iš Venecijos komisijos įvertintųjų Rusijos konstitucijos pataisų. Yra dar kelios reikšmingos pataisos, kurioms Venecijos komisija kol kas neskyrė pakankamai dėmesio, nors jomis gali būti dar labiau apribota žodžio laisvė nesuderinamais su demokratinės visuomenės poreikiais tikslais. Pirma, pataisos, įtvirtinančios oficialią valstybinę ideologiją – „istorinės tiesos“ ir „tėvynės gynėjų atminties“ gynimą. Po jomis gali slypėti baudimas už Molotovo-Ribentropo pakto ir kitų sovietų nusikaltimų tyrimą. Antra, pataisa, įpareigojanti persekioti už raginimus atsisakyti Rusijos teritorijos dalies. Ši pataisa slepia baudimą už kvietimą Rusijai laikytis tarptautinės teisės deokupuojant Krymą. Gaila, bet per Venecijos komisijos posėdį tai neparūpo jokiems Ukrainos atstovams.

Tačiau apibendrinant matyti, kad Rusijos konstitucijos pataisomis akivaizdžiai paneigiami esminiai ET principai – teisės viršenybė, demokratija, žmogaus teisės ir laisvės. Taigi gali būti keliamas Rusijos narystės ET įsipareigojimų šiurkštaus pažeidimo klausimas.

Ar visiškai nieko pozityvaus nėra Rusijos konstitucijos pataisose? Venecijos komisija diplomatiškai įžvelgė kelis teigiamus pokyčius: stiprinamą socialinių teisių apsaugą, dviejų kadencijų tam pačiam asmeniui eiti prezidento pareigas bendro ribojimo nustatymą, Valstybės tarybos įkonstitucinimą, senatorių kadencijos trukmės ribojimą, kt. Tačiau praktiškai visa tai bus fiktyvu turint omenyje pliuralistinės demokratijos ir realios politinės opozicijos sunaikinimą Rusijoje. Ironizuodamas pridėčiau dar vieną Rusijos konstitucijos pataisų privalumą – Konstitucinio Teismo teisėjų skaičiaus sumažinimą nuo 19 iki 11, nes tai gali sutaupyti šiek tiek valstybės biudžeto lėšų, bus mažiau išleista Rusijos caro (atsiprašau, prezidento) tarnams išlaikyti.

Tačiau apibendrinant matyti, kad Rusijos konstitucijos pataisomis akivaizdžiai paneigiami esminiai ET principai – teisės viršenybė, demokratija, žmogaus teisės ir laisvės. Taigi gali būti keliamas Rusijos narystės ET įsipareigojimų šiurkštaus pažeidimo klausimas.

Tuo tarpu Rusijos valstybės Dūmos atstovai Venecijos komisijos posėdyje kalbėjo, jog „Rusija vystosi žymiai sparčiau už Europą“, įskaitant teisės sritį, ir yra užsibrėžusi sau uždavinį pralenkti mus visur (obognatj vo vsiom). Vladimiro konstitucija matoma kaip žingsnis siekiant įgyvendinti šį uždavinį. Tik lenktyniauti, kas labiau išniekins konstitucionalizmą, teks ne su Europa, o su Vidurio Azijos šalimis.

Vis dėlto nenutuokiu, kodėl šie chruščiovinių laikų lozungai buvo pasitelkti. Juk visi prisimename, kuo lenktynės su Vakarais baigėsi ... Taip pat baigsis ir dabar.

Taip pat skaitykite

Populiariausi