Verslo pozicija

2021.09.08 10:34

Aušrinė Diržinskaitė. Socialinė (politikos) distancija po pandemijos: ar ES turėtų įgyti daugiau kompetencijų socialinės politikos srityje?

Aušrinė Diržinskaitė, VU Tarptautinių santykių ir politikos mokslų instituto Viešosios politikos analizės magistro programos studentė2021.09.08 10:34

„Vienodos minimalios algos Europos Sąjungoje nebus“, – 2020 m. spalio pabaigoje skelbė antraštė viename Lietuvos naujienų portale.

2020 m. spalio 28 d. Ursulos von der Leyen vadovaujamai Europos Komisijai (EK) pateikus direktyvos pasiūlymą dėl „deramo minimaliojo darbo užmokesčio“, EK atstovams teko nemažai aiškinti, kad Europos Sąjunga (ES) siekia tik nustatyti bendrus kriterijus, o ne suvienodinti minimalią algą visoje ES. To padaryti ji ir negalėtų: ES veikimas socialinės politikos srityje gerokai apribotas jos sutarčių.

Po 2021 m. gegužės 7 d. Porto viršūnių susitikimo Lietuvos Prezidentas Gitanas Nausėda teigė palaikantis „Bendrijos įsipareigojimą pasiekti proveržį užimtumo skatinimo, įgūdžių tobulinimo ir gyventojų socialinės apsaugos srityse“, tačiau taip pat ir tai, „kad nacionalinius socialinės politikos tikslus šalys narės galėtų nusistatyti individualiai“. Taigi, patvirtino tai, kas nuskambėjo Lietuvos ir dar 10 ES šalių narių išplatintoje pozicijoje – socialinės politikos srityje išlaikyti atskyrimą tarp nacionalinių ir ES kompetencijų. Kaip juokavo portalas „Politico“ – tęsti COVID–19 pandemijos metu kasdienybe tapusią socialinę distanciją.

Vis dėlto, būtent socialinė politika yra viena labiausiai ES piliečiams rūpimų sričių. Dar iki COVID–19 pandemijos, 2018 m., 69% europiečių (lietuvių – 76%) pasisakė už tai, kad ES sveikatos ir socialinės politikos srityse įsitrauktų daugiau. COVID–19 pandemijos metu šios nuotaikos dar labiau sustiprėjo. Tačiau socialinės politikos priemonės dažnai sudaro didžiausią dalį nacionalinių valstybių biudžetų, neatsitiktinai jos tampa ir viena svarbiausių sričių rinkimų metu. Lietuvoje „gerovės valstybės“ idėja tapo pagrindine Prezidento G. Nausėdos programine nuostata. Todėl klausimas, ar ES turėtų įgyti daugiau kompetencijų socialinės politikos srityje ir, jeigu taip, koks modelis būtų optimalus ir ar tai būtų naudinga Lietuvos interesų požiūriu, išlieka itin svarbiu.

Socialinė sritis – ES politikos „Pelenė“?

Istoriškai ES socialinės politikos srityje turėjo du tikslus: mažinti atotrūkį tarp skirtingų teritorijų, pasitelkiant regioninę politiką ir skatinti šalių socialinių politikų supanašėjimą. Visa tai pirmiausia tam, kad pagerintų bendrosios rinkos veikimą, sumažintų kliūtis laisvam žmonių judėjimui. Tokia logika reikštų, kad ES socialinė politika nebuvo ir neturėtų būti pagrindiniu tikslu, o tik priemone, padedančia įgyvendinti bendrosios rinkos tikslus. Taigi, socialinės politikos koordinavimo turėtų užtekti tiek, kiek reikia bendrajai rinkai kurti.

Kita vertus, vadinamasis Europos socialinis modelis derina gana skirtingus socialinės politikos modelius. ES valstybių narių išlaidos, skiriamos socialinėms išmokoms nuo šalies BVP, skiriasi nuo 7% Latvijoje, Rumunijoje, Lenkijoje ir Lietuvoje iki 18% Suomijoje ar 17% Danijoje ir Belgijoje. Šių išmokų efektas mažinant socialinę nelygybę dar labiau pastebimas: nuo 6% Graikijoje, Latvijoje ir Italijoje iki 30% Airijoje. Taigi, ES socialinės politikos valdyme būtina individualizuota skirtingų sistemų priežiūra.

2018 m. savo metiniame pranešime apie Sąjungos padėtį tuometinis EK Pirmininkas Ž. K. Junkeris sakė, kad ES socialinė dimensija laikoma „Pelene“. Negana to, socialinių modelių tarp šalių nelygybė kelia ir tam tikras grėsmes, kurios ypač išryškėja krizių metu. Po 2008 m. finansų krizės kai kuriose ES valstybėse narėse užimtumas, o ypač – jaunimo užimtumas išliko itin aukštas. COVID–19 pandemijos metu regioninis atotrūkis tapo dar ryškesnis ir gali tapti ilgalaike problema. Nedarbo lygio prognozės tiek 2021, tiek 2022 m. tarp ES šalių skiriasi net 5 kartus (pvz., 2022 m. Europos Komisija prognozuoja 16,1% nedarbo lygį Graikijoje, 14,4% Ispanijoje, vos 3% Lenkijoje, 3,4% Vokietijoje, 7,7% Lietuvoje). Tokie skirtumai ilgainiui gali sukelti problemų tiek bendrosios rinkos veikimui, tiek ir bendrai ES išlikimui. Todėl išlaikant status quo skirtumai tarp ES šalių socialinių modelių gali ne tik nemažėti, bet ir dar labiau padidėti.

Daugiau Europos: socialinės politikos kompetencijos perkėlimas

Galimas kitas gana radikalus scenarijus – socialinės politikos (ar jos dalies, pvz., darbo standartų, užimtumo ar kt.) perkėlimas iš pasidalintos į išskirtinę ES kompetenciją. Vienas stipriausių argumentų yra susijęs su socialinės politikos svarba visiems europiečiams. Kai bendrai rinkai nepasiseka – žmonės praranda darbus ar suserga – socialinė politika gali padėti ištaisyti šias problemas. Iki šiol ES šalims nepavyko išspręsti tokių 2008 m. ekonomikos krizės pasekmių kaip didėjanti socialinė nelygybė, augantis nedarbas. Šios problemos dar labiau išryškėja globalizacijos, technologinės kaitos, o dabar – ir pandemijos kontekste. Stiprią gerovės valstybę turinčios valstybės pasižymi mažesne parama radikaliai dešinei ir euroskeptiškoms partijoms, tokiose visuomenėse retesni socialiniai konfliktai, susipriešinimas. Todėl, jei ES ir toliau liks socialinės politikos nuošalyje, gali nesunkiai tapti „atpirkimo ožiu“ euroskeptiškoms ir populistinėms jėgoms. Tad aiškesnė ir didesnė ES kompetencija socialinės politikos klausimais galėtų padėti spręsti radikalizacijos ir euroskpetiškumo problemas.

Tyrimai rodo, kad palaikymas ES lygmens socialinės politikos stiprinimui atsiranda tada, kai nacionalinės vyriausybės nuvilia piliečius. Dažniausiai tai pasireiškia, kai yra silpnas nacionalinis perskirstymas ir žemas pasitikėjimas nacionalinėmis institucijomis (abu požymiai būdingi Lietuvai). Kita galima palaikymo priežastis – kai piliečiai ES ekonominę situaciją vertina geriau nei savo nacionalinę, ko pavyzdžius matome Graikijoje, Ispanijoje, Italijoje, Portugalijoje ar Airijoje. Tokiu atveju socialinės politikos kompetencijų perkėlimas į ES lygmenį galėtų sumažinti piliečių nepasitenkinimą ir socialines įtampas.

Tačiau gerovės valstybė laikoma vienu svarbiausiu tautinės valstybės elementu, todėl gerovės politikai vykdyti reikalingas ir nacionalinio tapatumo bei pilietybės elementas, o visapusiška ES lygmens socialinė politika neįmanoma neturint bendros Europos tautos. Kai kuriose šalyse kaip, pavyzdžiui, Danijoje pasipriešinimas norui perduoti daugiau galių socialinės apsaugos srityje ES itin didelis. Todėl tikėtina, kad tokiam žingsniui aktyviai priešintųsi valstybių vadovai. Taip pat tam, kad socialinės politikos kompetencija taptų ES kompetencija reikėtų keisti sutartis, o kol kas šis variantas ES lyderių yra laikoma labai griežta raudona linija, bent jau prasidėjusios Konferencijos dėl Europos ateities kontekste.

Kai kurių ekspertų teigimu, norint perkelti socialinę politiką didesniam ES koordinavimui, visų pirma reikia užtikrinti didesnį šalių socialinį supanašėjimą ir tą padaryti „iš apačios į viršų“ būdu – taip būtų galima išvengti ne tik pasipriešinimo, bet ir vykdyti efektyvesnę politiką. Taigi, panašu, kad ši alternatyva kol kas sunkiai įsivaizduojama ir būtina ieškoti nuosaikesnių variantų.

Greitesnis ir efektyvesnis ES veikimas per reguliavimą

Nuosaikesnė alternatyva – Europos Komisijos pasiūlymas atsisakyti vienbalsiškumo, sprendžiant socialinės politikos klausimus ES Taryboje. Daugumoje socialinės politikos sričių, kuriose ES turi tam tikrą veikimo galimybę, jau balsuojama kvalifikuotos daugumos principu (55% valstybių narių (praktikoje tai reiškia 15) pasisako už ir jos atstovauja 65% ES gyventojų).
Nors dalyje socialinės politikos klausimų vis dar reikalingas vienbalsiškumas, jo atsisakymas leistų pagreitinti sprendimų priėmimą. Ryškėjant konfrontacijai su Lenkija ir Vengrija, valstybių veto ateityje gali tapti dar didesne problema imtis ryžtingų sprendimų, ypač krizių metu ar valdant jų pasekmes.

Tačiau kai kurių analitikų nuomone, ES jau dabar neišnaudoja turimų įrankių ir siūlo koncentruotis į esamų priemonių įgyvendinimo stiprinimą. Pavyzdžiui, būtų galima imtis aktyvesnių priemonių išimtinių kompetencijų srityse. Taip pat kritikos sulaukiama dėl esamų reguliavimo instrumentų – reglamentų ir direktyvų, kurie nustato tam tikrus standartus ir tikslus, tačiau palieka erdvę valstybėms narėms pačioms pasirinkti tinkamiausias priemones, veiksmingumo. Pastebima, kad nacionaliniame lygmenyje nemažai šios srities tikslų ir standartų pasiekiami vėluojant arba netiksliai, todėl net ir panaikinus vienbalsiškumo reikalavimą, ši problema nebūtų išspręsta.

Didesnis ES biudžetas socialinės politikos tikslams

Kitas stipresnio ES veikimo socialinės politikos srityje variantas – didesnis perskirstymas per ES biudžetą. Šiuo metu ES, skirtingai nei valstybės narės, ribotai gali vykdyti perskirstymu grindžiamą socialinę politiką. Pirmiausia dėl palyginus mažo biudžeto – vos 1% bendrųjų nacionalinių ES šalių narių pajamų.

Didesnis ES biudžetas ir jo dalis skiriama socialinės politikos priemonėms leistų išvengti įtampų dėl socialinės politikos kompetencijų perkėlimo iš nacionalinių valstybių, tačiau padėtų joms įgyvendinti priemones, kurias būtų galima harmonizuoti nustatant tam tikrus bendrus ES lygmens prioritetus fondams (pavyzdžiui, per esamą Europos socialinį fondą+), tačiau pritaikant programas labai konkretiems valstybių poreikiams spręsti. Dėl Europos Ekonomikos gaivinimo plano „NextGenerationEU“, kuris kartu su naująja daugiamete finansine perspektyva sudaro rekordinę 1,8 trilijono eurų sumą, vykusios derybos ir pasiektas susitarimas parodė, kad apetito didesniam ES finansiniam veikimui ir perskirstymo vykdymui yra. Todėl panašus modelis galėtų padėti sustiprinti ir ES lygmens socialinę politiką.

Kita vertus, yra abejojančių tokių priemonių efektyvumu. Dėl ribotos finansinės apimties, iki šiol vykdytos ES priemonės galėjo pasiekti ribotą kiekį žmonių. ES socialinei apsaugai tenkantis biudžetas sudarė apytiksliai 0,3 proc. visų valstybių narių socialinių išlaidų. Europos socialinis fondas, kurio metinis biudžetas siekė apie 14 mlrd. eurų, kasmet pasiekdavo vos 3 milijonus asmenų. Be to, priemonių pagal šį fondą valdymas reikalauja didesnių administracinių resursų nei nacionalinės priemonės. Todėl ES biudžeto priemonių lygmeniu vykdomų socialinė politika bent kol kas nebuvo pakankamai efektyvi, o siekiant didesnio jos efektyvumo ES biudžetą reiktų didinti kelis kartus.
Rekomendacijos su „dantimis“

Tokiose srityse, kur ES neturi išimtinių kompetencijų, pasitelkiamas vadinamasis atviro koordinavimo metodas. „Minkšta“ vadinama priemonė, kurios metu valstybių narių atstovai sutaria dėl tam tikrų tikslų, reguliariai raportuoja apie nacionalinį progresą, mokosi iš viena kitos klaidų ir sėkmių. Šis metodas kliaujasi rekomendacijomis ir šalių narių valia jas įgyvendinti (pvz., Europos semestras). Todėl vienas iš variantų dėl socialinės politikos stiprinimo – geresnis išnaudojimas šio mechanizmo.

Šaliai skirtos rekomendacijos, kurias ES teikia Europos semestro kontekste gali veikti ES šalių narių socialinei politikai svarbias sritis. Rekomendacijose aptariama eilė skirtingų klausimų, tarp kurių ir perskirstymo politika, sveikatos apsauga, socialinė apsauga ir švietimas. Nors šios rekomendacijos nėra įpareigojančios, tačiau jos teikiamos itin struktūruotu būdu, taigi, laikomos itin kieta „minkštosios“ galios forma. Dar didesnis Europos semestro poveikis tikėtinas įgyvendinant Ekonomikos gaivinimo ir atsparumo didinimo planus. Pirmą kartą Europos semestro rekomendacijos buvo susietos su finansais, t.y. šalių narių rengiami nacionaliniai planai, kuriems Europos Komisija skiria dotacijas, turi siūlyti priemones skirtas rekomendacijose nurodytoms problemoms spręsti. Planų įgyvendinimas bus prižiūrimas, o pinigai išmokami tik pasiekus sutartus rodiklius ir etapus.

Pastebima, kad vidaus politikoje norint pagrįsti planuojamas reformas, ES lygmens rekomendacijos dažnai pasitelkiamos sustiprinti argumentaciją. Tai galima pastebėti vykstant ne tik šiemet, kai šalys rengė nacionalinius Ekonomikos gaivinimo ir atsparumo didinimo planus, bet ir dar 2005 m. Vokietijoje. Svarbu ir tai, kad Europos Semestro teikiamose rekomendacijose atsižvelgiama į šalių socialinės politikos skirtumus, kadangi rengiant rekomendacijas konsultuojamasi su valstybėmis narėmis, rekomendacijos pritaikomos šalies sistemoms ir didžiausioms problemoms. Būtent šis aspektas svarbus vertinant tiek skirtingus socialinius modelius, tiek ir po ekonominės krizės bei pandemijos šalims kylančių problemų įvairovę.

Tačiau šis metodas nėra panacėja ir taip pat turi problemų. Kai kurių ekspertų teigimu, atviro koordinavimo metodu vykdoma socialinė politika po 2008 m. finansų krizės ne tik nepadėjo sumažinti krizės pasekmių, bet netgi padidino atotrūkį ir nelygybę tarp ES valstybių. Taigi, jei socialinė politika ir toliau būtų valdoma vien šiuo principu, kyla grėsmė, kad problemų tik daugės. Viena iš atviro koordinavimo metodu valdomų priemonių – Europos socialinių teisių ramstis kritikuojamas dėl to, kad neturi vadinamųjų „dantų“ – prievolės būti įgyvendintu ir sankcijų, jei valstybės narės nevykdo sutartų principų.

Galiausiai, ES sprendimų priėmimo mechanizmas piliečiams bendrai yra gana sunkiai suprantamas, o būtent atviro koordinavimo mechanizmas apsuptas dar didesne migla, kadangi rekomendacijas rengia EK, bet jas tvirtina ir įgyvendina valstybės. Taigi, atsakomybė dėl sprendimų ir jų įgyvendinimo yra stipriai išskaidyta. Ypač socialinės politikos sprendimų priėmimo atveju labai svarbu, kad sprendimų priėmimas nebūtų vykdomas už uždarų durų, ar netiesioginėmis priemonėmis.

Lietuvai naudingiausio sprendimo paieškos

Sunkiai tikėtina, kad valstybės narės sutiktų perleisti socialinės politikos, taigi, gerovės valstybės funkciją viršnacionaliniam dariniui, kokiu yra ES. Tai nebūtinai būtų ir pats efektyviausiais bei tinkamiausias būdas. Tačiau išlaikyti esamos situacijos šalys taip pat nebegalės, ypač pandemijos kontekste. ES ir jos narės negali leisti sau pakartoti 2008 m. ekonominės krizės klaidų ir turi efektyviai spręsti COVID–19 krizės metu išryškėjusius regioninius skirtumus, atliepti piliečių lūkesčius dėl nelygybės mažinimo ir kitų socialinių problemų sprendimo.

Didinti socialinės politikos koordinavimą ES lygiu galėtų būti naudingas sprendimas Lietuvai, o viena tinkamiausių opcijų galėtų būti stipresnio tarpvyriausybinio koordinavimo ES lygiu formatas, kai pasitelkiama kiečiausia iš minkštųjų priemonių – Europos Semestro stiliaus rekomendacijos. Tokiu būdu šalis neprarastų galimybės pati spręsti ir reaguoti į kylančias socialines problemas, tačiau turėtų analitinę pagalbą ir „priedangą“ nepatogių struktūrinių reformų siūlymui.

Tačiau tam, kad šis sprendimas būtų optimalus, reikėtų išspręsti atviro koordinavimo problemas. Tokiam mechanizmui būtinas aiškumas ir skaidrumas (kas analizuoja ir rekomenduoja, o kas įgyvendina, kokiu būdu vyksta rekomendacijų stebėsena, kaip panaudojami pinigai ir kaip apie tai informuojama visuomenė) ir įrankiai rekomendacijų įgyvendinimui skatinti. Tai galėtų reikšti atskirą biudžetą rekomendacijų įgyvendinimui, pavyzdžiui, remiantis Ekonomikos gaivinimo ir atsparumo didinimo priemonės ar daugiametės finansinės perspektyvos 2021–2027 derybų metu siūlyto Eurozonos instrumento modeliais, kada už įgyvendintas rekomendacijas ir progresą šalys „apdovanojamos“ lėšomis. Pagrindinis tokio formato privalumas – jo įgyvendinimui nereikėtų sutarties keitimo, kuris galimai sukeltų didelį valstybių narių pasipriešinimą (tiesa, reikėtų sutarti dėl biudžeto didinimo ar jo dalies panaudojimo tokiai priemonei). Vis dėlto, net ir taikant šį metodą, išlieka pagrindinė grėsmė: pagrindinis bendros rinkos socialinės politikos tikslas – šalių konvergencija – nebus pasiektas arba net suveiks priešinga linkme.

Šiame komentare pristatoma autorės nuomonė, kuri nebūtinai sutampa su Europos Komisijos nuomone, Europos Komisija negali būti laikoma atsakinga už čia paskelbtos informacijos naudojimą.

Mums svarbus tikslumas ir sklandi tekstų kalba. Jei pastebėjote klaidų, praneškite portalas@lrt.lt.