Pozicija

2021.09.12 09:00

Karolina Jocytė. Referendumai ES – neefektyvi piliečių įtraukimo priemonė

Karolina Jocytė, VU TSPMI viešosios politikos analizės magistro programos studentė2021.09.12 09:00

Referendumai, kaip tiesioginės demokratijos institutas, įgalina piliečius dalyvauti sprendimų priėmimo procese tiek nacionaliniu, tiek viršnacionaliniu lygmeniu. Neatsitiktinai pastaraisiais dešimtmečiais matomas didesnis susidomėjimas referendumais Europos Sąjungoje (ES) ir visame pasaulyje, kurį papildomai paskatino 2016 m. įvykęs „Brexit“ ir tik po kelerių metų pasiekta šio referendumo atomazga.

Jungtinės Karalystės atvejis paskatino aktyvesnes diskusijas apie referendumų privalumus ir trūkumus bei kritiškesnį vertinimą, ne kartą iškeltos dažnesnių referendumų ES idėjos atžvilgiu.

ES sutartyje nurodoma, kad „Sąjungos veikla pagrįsta atstovaujamąja demokratija“, o kiekvienas ES pilietis „turi teisę dalyvauti Sąjungos demokratiniame gyvenime“, tad „sprendimai priimami kuo atviriau ir kiek įmanoma labiau juos priartinant prie piliečių.“ Šią funkciją įgyvendina Europos Parlamentas (EP), tačiau dar vienas galimų jos įgyvendinimo būdų – referendumai, kurių metu piliečiai tiesiogiai balsuoja konkrečiu politiniu, konstituciniu ar įstatymų leidybos klausimu.

Įprastai ES klausimais valstybės narės rengia nacionaliniais įstatymais įtvirtintus privalomus (pavyzdžiui, dėl narystės ES) arba neprivalomus (konkretiems ES politikos klausimams, pavyzdžiui, euro įvedimui, skirtus) referendumus. Nors ES neturi įgaliojimų skelbti referendumų, ji negali ignoruoti valstybėje narėje vykstančio nacionalinio balsavimo – šį principą gerai iliustruoja „Brexit“ pavyzdys.

Šiandien vykstančios diskusijos rodo, kad dažnesnis referendumų rengimas ES klausimais vertinamas nevienareikšmiškai: referendumų šalininkai akcentuoja didesnes piliečių į(si)galinimo galimybes, o kritikai vardija neretai nepagrįstai ignoruojamas rizikas ir siūlo ieškoti papildomų ES piliečių įtraukimo į politikos procesą strategijų arba atsigręžti į jau kurį laiką veikiančias praktikas.

Vienas tokių pavyzdžių – Europos piliečių iniciatyva, sudaranti ES piliečiams galimybę paraginti Europos Komisiją siūlyti teisės aktą jos kompetencijai priklausančiais klausimais (pavyzdžiui, aplinkos, žemės ūkio, transporto, visuomenės sveikatos srityse). Svarstant dažnesnių referendumų ES klausimais poreikį, taip pat akcentuojamas nacionalinių interesų vaidmuo, tad kyla klausimas, ar Lietuvai parankus tokios idėjos įgyvendinimas?

Daugiau referendumų – daugiau sunkiai suvaldomų rizikų?

Esminė kritika, nukreipta prieš dažnesnį referendumų rengimą, yra susijusi su menku gyventojų informuotumu apie ES lygmeniu svarstomus klausimus (ypač užsienio politikos, saugumo ar gynybos srityse). ES aktualijos neretai gali atrodyti nutolusios tiek fiziškai, tiek instituciškai, kadangi manoma, jog ES priimti sprendimai nelems gyvenimo kokybės pokyčių. Tokiu būdu didėja manipuliavimo informacija galimybė ir rinkėjų paveikumas selektyviai atrinktoms žinutėms, išskirtinai pabrėžiančioms vykdomos politikos naudą arba neigiamus kaštus.

Kartu rizikingas ir referendumuose svarstomų klausimų supaprastinimas (ypač viešojoje erdvėje), neakcentuojant platesnių sprendimo priėmimo padarinių, dėl kurio kartais atmetami platesniam visuomenės grupių spektrui naudingi kompromisai.

Dar vienas svarbus aspektas – manipuliavimas procedūrinėmis referendumų taisyklėmis: jei nėra nustatytos aukštos kartelės, referendume strateginiu klausimu balsavusių dauguma nedidele persvara gali primesti savo valią mažumai. Atitinkamai, referendumų pobūdis – „laimėtojams tenka viskas“ (angl. winners take all) – gali būti potenciali grėsmė mažumų teisėms.

Taip pat balsavimas referendume gali būti veikiamas kritiško požiūrio į Vyriausybės įgyvendinamą nacionalinę politiką ar nepasitenkinimo šalies ekonomine situacija, kuris kartais siejamas su ES institucijomis. Tokiu atveju referendumas gali būti matomas kaip tam tikra simbolinio protesto galimybė, todėl kyla rizika, jog piliečiai, balsuodami referendume, išreikš bendrą nepasitenkinimą esama nacionaline situacija, o ne poziciją konkrečiu klausimu.

Anot JAV mokslininkų Shawno Bowlerio ir Toddo Donovano bei JK mokslininko Jeffrey Karpo (2007), nepasitikintys valdžia piliečiai yra linkę palaikyti referendumų organizavimą, kurį vertina kaip galimybę „nubausti“ valdančiuosius, ir šį procesą apibūdina per „įniršusios“ motyvacijos, sukuriamos nepasitenkinimo politikos rezultatais, metaforą.

Kartu su dažnesniu referendumų ES klausimais rengimu didėja jų politizacijos rizika: politikai gali pasinaudoti referendumais savo partijos ar valstybės vidaus politikos problemų sprendimui, kitaip tariant, politinių dividendų stiprinimui. Šį tikslą iliustruoja Vengrijos ministro pirmininko Viktoro Orbano inicijuotas referendumas dėl imigrantų ES perkėlimo tvarkos, kuris, nepaisant nepasiektos reikiamo aktyvumo ribos, leido V. Orbanui tęsti prieš ES nukreiptą retoriką.

Su referendumų politizacija susiję ir finansiniai bei organizaciniai referendumų rengimo kaštai, kurių taupymas skatina referendumus organizuoti kartu su kitais balsavimais.

Pažymėtina, jog didžioji dalis po 2000 m. (iki tol rengti referendumai daugiausia susiję su valstybės teisėkūra po nepriklausomybės atgavimo) Lietuvoje rengtų referendumų vyko kartu su Seimo rinkimais arba pirmojo LR Prezidento rinkimų turo metu (4 iš 6). Šios aplinkybės didina tikimybę, kad referendumo metu svarstomas klausimas bus išnaudotas siaurais politiniais tikslais, siekiant mobilizuoti rinkėjus.

Dažnesni referendumai – kelias į piliečiams atviresnę ES?

Vertinant referendumų organizavimo privalumus, svarbu pastebėti, jog jie siūlo alternatyvą atstovaujamosios demokratijos būdu paremtai valdžios sistemai. Šių balsavimų metu sprendimų priėmimo galia tiesiogiai ir betarpiškai perduodama rinkėjams, o referendumo balsavimo rezultatai parodo, ar dauguma rinkėjų priima, ar atmeta savo išrinktų atstovų nuomones.

Atitinkamai, referendumai veikia kaip tiesioginės demokratijos įrankis, kuris didina ES įgyvendinamos politikos legitimumą, kadangi referendumų metu balsuojama remiantis ankstesnės politikos rezultatų vertinimu.

Taip pat referendumų metu piliečiams sukuriama galimybė labiau įsitraukti į sprendimų priėmimo procesą, neapsiribojant viena galimybe kas kelerius metus rinkti EP atstovus. Atitinkamai, referendumai sudaro palankias sąlygas padidinti rinkėjų informuotumą, darant prielaidą, jog ruošdamiesi balsavimui žmonės ieško pagrįstos informacijos ir susipažįsta su skirtingų pozicijų argumentais.

Su šiuo procesu glaudžiai susijęs ES atstovaujamosios demokratijos idėjos stiprinimas ir kokybės gerinimas, kadangi aktyvus ES piliečių įsitraukimas į viešosios politikos procesus skatina didesnį atvirumą ir skaidrumą.

Anot mokslininkų Floriano Weiler ir Matthias Brandli, referendumai gali būti vertinami kaip įrankis, atsveriantis lobistų ir interesų grupių įtaką ES politikos sprendimams. Referendumų rengimas skatina interesų grupes keisti veikimo taktikas iš vidinio lobizmo į išorinį lobizmą, kai užkulisinius susitarimus papildo vieši argumentuoti pareiškimai palaikomos pozicijos atžvilgiu.

Atitinkamai, dėl viešumoje pasirodančių argumentų atsiranda galimybė bent dalinai įvertinti skirtingų suinteresuotųjų šalių įtaką svarstomam ES klausimui ir, nesutampant palaikomoms pozicijoms, ieškoti papildomų kontrargumentų dar iki sprendimo priėmimo.

Lietuvos atvejis – privalumų mažiau nei gali atrodyti

Lietuvos nacionalinių interesų požiūriu dažnesni referendumai ES svarstomais klausimais, tikėtina, keltų daugiau iššūkių nei atneštų naudos dėl kelių priežasčių. Visų pirma, svarbi gyventojų informuotumo stoka, ypač aktuali ES reikalų kontekste.

Pavyzdžiui, 2020–2021 m. žiemą vykdytoje Eurobarometro apklausoje 62 proc. dalyvavusių lietuvių nurodė, jog nėra gerai informuoti apie Europos reikalus (nuo 2019 m. rudens šis skaičius padidėjo 11 proc. punktų). Tikėtina, jog šiam iššūkiui spręsti būtų naudojamos plačios informacinės kampanijos, tačiau kyla rizika, kad suinteresuotosios šalys manipuliuos jų metu pateikiama informacija, tad galutinis rinkėjo sprendimas bus lemiamas kritiško informacijos vertinimo.

Visgi, Lietuvoje ne kartą susidurta su manipuliavimo referendumų procedūrinėmis taisyklėmis apraiškomis ir politinių tikslų siekimu, kai, pavyzdžiui, buvo siūlyta pratęsti balsavimą iki dviejų dienų, tuo pačiu mažinant balsavimo kartelę, ar tendencingai siūlyta mažinti Seimo narių skaičių.

Antra, Lietuvos kontekste aktualus ir bendras piliečių nepasitenkinimas valdžia ar ekonomine šalies situacija, dėl kurio dalis rinkėjų referendumą gali matyti kaip galimybę pareikšti savo įsitikinimus valdančiųjų atžvilgiu, neįsigilinant į svarstomą klausimą. Svarbu ir tai, jog referendume svarstomas klausimas gali atrodyti neaktualus, kadangi apima iš pirmo žvilgsnio nutolusius sprendimus, kurie, manoma, neturės tiesioginės įtakos gyvenimo kokybei.

Atitinkamai, toks požiūris kelia grėsmę rinkėjų aktyvumui balsavimo metu. Pažymėtina, jog mažas rinkėjų aktyvumas yra dažnas Lietuvoje rengtų referendumų atributas (po 2000 m. net 5 iš 6 rengtų referendumų galiausiai laikyti neįvykusiais dėl per mažo rinkėjų aktyvumo), kėlęs nemažai iššūkių Lietuvai stojant į ES.

Kyla klausimas, ar svarstant galimai mažesnę reikšmę Lietuvos nacionalinių interesų požiūriu turinčius ES klausimus nei tapimas ES nare, turėjęs tiesioginę įtaką rinkėjų gyvenimo kokybės pokyčiams, žmonės būtų pakankamai motyvuoti atiduoti balsą. Apskritai, sudėtinga įvertinti, kokio pobūdžio ES referendumais svarstomi klausimai atrodytų pakankamai aktualūs didžiajai daliai rinkėjų ir paskatintų jų aktyvumą balsavime.

Taigi, referendumų rengimas, siekiant tiesiogiai įtraukti piliečius į politikos formavimo procesą, yra sudėtingas procesas, lydimas įvairių rizikų, kurios Lietuvos atveju, tikėtina, nusvertų galimus referendumo privalumus. Apskritai, ES lygmeniu svarstomų aktualių klausimų specifika skatina tinkamai įvertinti, ar iš tiesų reikalingi dažnesni referendumai ES klausimais ir ar nėra efektyvesnių būdų labiau įgalinti ES piliečių dalyvavimą viešosios politikos procese.

Didesnė dabartinės Europos piliečių iniciatyvos plėtra galėtų būti matoma kaip viena iš alternatyvų referendumams tiek Lietuvoje, tiek kitose valstybėse narėse. Pakankama informacijos sklaida apie dalyvavimo viešosios politikos procesuose galimybes ir aiškiai įvardinta to nauda pačiam piliečiui galėtų būti raktas į platesnį dalyvavimą.

Šis tekstas – asmeninė jo autoriaus (-ė) nuomonė. LRT.lt portalo rubrikoje „Pozicija“ publikuojamos politinės ar kitos tematikos nuomonės. Publikavimo taisykles galite rasti čia.

Mums svarbus tikslumas ir sklandi tekstų kalba. Jei pastebėjote klaidų, praneškite portalas@lrt.lt.