Birželio 12 d. visose ES valstybėse pradedamas taikyti ES Migracijos ir prieglobsčio paktas. Lietuvoje jo nuostatos daugiausia įgyvendinamos keičiant Užsieniečių teisinės padėties įstatymą (UTPĮ). Nors dalis pakeitimų atrodo techniniai, jie turės tiesioginį poveikį žmonėms, prašantiems apsaugos Lietuvoje: nuo to, kaip jie bus tikrinami ir į kokią procedūrą nukreipiami, iki to, kokią pagalbą gaus ir ar galės veiksmingai pasinaudoti savo teisėmis.
Paktu siekiama suvienodinti migracijos ir prieglobsčio taisykles visoje ES, nustatant bendrus standartus dėl tikrinimo, pasienio procedūrų, grąžinimo ir atsakomybės už prieglobsčio prašymų nagrinėjimą. Tačiau vienodų taisyklių nepakanka. Esminis klausimas Lietuvoje bus, ar naujoji sistema užtikrins realią galimybę pateikti prieglobsčio prašymą, gauti informaciją ir teisinę pagalbą bei apsaugą nuo grąžinimo į nesaugią šalį.
Tikrinimas: pirmasis ir labai svarbus etapas
Vienas pirmųjų naujos sistemos etapų yra tikrinimas. Tai pirminis procesas, taikomas atvykus prie sienos. Per 7 dienas institucijos turi nustatyti asmens tapatybę, atlikti sveikatos, pažeidžiamumo ir saugumo patikrinimus bei nuspręsti, į kurią procedūrą žmogus bus nukreiptas – prieglobsčio ar grąžinimo.
Tikrinimas nėra vien techninis formalumas. Jau šiame etape gali paaiškėti, kad žmogus yra nepilnametis, patyręs smurtą, prekybos žmonėmis auka arba dėl traumos, baimės ar kalbos barjero negali aiškiai paaiškinti savo situacijos. Naujose įstatymo projekto nuostatose pažeidžiamų asmenų sąrašas apima nepilnamečius, asmenis su negalia, vyresnius negu 65 metų asmenis, nėščias moteris, vienišus tėvus ar įtėvius, prekybos žmonėmis aukas ar asmenis, kurie buvo kankinti, išprievartauti ar patyrė kitokį sunkų psichologinį, fizinį ar seksualinį smurtą. Identifikavus pažeidžiamumą, tokiam asmeniui turės būti taikomos papildomos garantijos ir apsauga.
Kaip numatoma UTPĮ projekte, tikrinimo metu žmogus gali būti apgyvendinamas tikrinimo vietoje (Lietuvoje tai, ko gero, bus Pabradės užsieniečių registracijos centras) nesuteikiant teisės laisvai judėti. Vis dėlto, naujosiose ES taisyklėse numatyta, kad sulaikymas turi būti būtinas ir proporcingas, turi būti vertinama ir tai, ar negalima pasiekti migracijos valdymo tikslų taikant mažiau laisvę ribojančias priemones. Taigi, akivaizdu, kad Lietuvoje gali kilti neteisėto automatinio sulaikymo rizika.
Kokia procedūra – tokios ir galimybės
Po tikrinimo, Migracijos departamentas spręs, į kokią procedūrą asmuo bus nukreiptas. Svarbu paminėti tai, kad tikrinimo metu institucijos privalės suteikti informaciją apie galimybę prašyti tarptautinės apsaugos. Jei asmuo jau tikrinimo metu pateiks prieglobsčio prašymą, bus sprendžiama dėl jo nagrinėjimo tvarkos. Prašymas gali būti laikomas nepriimtinu ir apskritai nenagrinėjamas, gali būti taikoma pasienio procedūra ir prašymas nagrinėjamas skubos tvarka, arba įprastu keliu.
Procedūros pasirinkimas lemia beveik viską: kur žmogus bus apgyvendintas, kiek laiko truks nagrinėjimas, ar jis galės laisvai judėti, kokios teisinės pagalbos galimybės ir kaip greitai gali apskųsti sprendimą. Įprastoje procedūroje paprastai yra daugiau laiko pateikti informaciją, pasirengti pokalbiui ir paaiškinti savo situaciją. Pagreitintoje ar pasienio procedūroje viskas vyksta greičiau, o klaidų kaina gali būti labai didelė – jei žmogus laiku negauna teisinės pagalbos ar negali aiškiai papasakoti savo istorijos, procedūros greitis gali tapti neteisingo sprendimo rizika, o ne veiksmingumo garantija.
Pasienio procedūra gali trukti iki 12 savaičių, o jos metu institucijos turės galimybę taikyti laisvės ribojimus prieglobsčio prašytojui. Šiame etape taip pat svarbu laikytis iš ES teisės kylančių reikalavimų, kad sulaikymas ir jam prilyginami ribojimai būtų taikomi kaip kraštutinė priemonė, visuomet vertinant, ar galimos švelnesnės alternatyvos. Kiekvienu atveju turi būti vertinama individuali situacija, o ribojimas taikomas tik tada, kai tai būtina ir proporcinga.
Vaikai ir pažeidžiami asmenys
Naujoje sistemoje ypač svarbu, kaip bus identifikuojami ir apsaugomi pažeidžiami asmenys. Svarbu akcentuoti, kad pažeidžiamumas ne visada gali būti greitai atpažįstamas. Žmogus gali nekalbėti apie patirtą smurtą pirmo pokalbio metu, nepasitikėti pareigūnais ar institucijomis, bijoti, kad tam tikra informacija pakenks jo prieglobsčio bylai. Tad asmuo gali delsti nurodyti tam tikrus faktus, lemiančius jo pažeidžiamą situaciją. Todėl nors pažeidžiamumo vertinimas turi prasidėti kuo anksčiau, t. y. jau tikrinimo procese, jis turi būti vertinamas visos procedūros metu.
Nelydimi nepilnamečiai negali būti apgyvendinami tikrinimo vietose kartu su suaugusiais, o laikinoji globa ir atstovas, remiantis įstatymo projektu, turi būti paskirti per 15 darbo dienų. Tiesa, ES teisės aktai numato atstovo dalyvavimą jau tikrinimo procedūroje, taigi itin svarbu stebėti, kaip Lietuva laikysis šio reikalavimo.
Nepilnamečiai paprastai nesulaikomi, o sulaikymas – tik kraštutinė priemonė išimtinėmis aplinkybėmis. Tačiau verta atkreipti dėmesį, kad pasienio procedūros apgyvendinimo režimas iki 12 savaičių riboto judėjimo sąlygomis praktiškai gali sukelti panašų poveikį vaikui kaip ir sulaikymas, net jei formaliai nėra taip vadinamas. Todėl pagrindinis kriterijus priimant sprendimus, susijusius su vaikais, visada turi likti geriausi vaiko interesai, suprantami ne per migracijos kontrolės logiką, o atsižvelgiant į vaiko amžių, saugumą, sveikatą, ryšius su šeima ir patirtas traumas.
Teisinė pagalba: garantija ir jos ribos
Įstatymo projektu numatoma teisė į valstybės garantuojamą teisinę pagalbą daugelyje procedūrų – tarptautinės apsaugos, sulaikymo, apgyvendinimo be teisės laisvai judėti, grąžinimo ir išsiuntimo klausimuose. Tai svarbi garantija. Tačiau ji bus prasminga tik tada, jei pagalba pasieks žmogų laiku ir realiai.
Pastebėtina, kad prieglobsčio procedūrose taikomi labai trumpi skundo padavimo terminai. Kai kuriais atvejais, pavyzdžiui, skubos tvarka nagrinėjamo prašymo atmetimo, perdavimo kitai ES valstybei ar prašymo pripažinimo nepriimtinu – skundui paduoti skiriamos vos 7 kalendorinės dienos. Per šį laiką žmogus turi suprasti sprendimą, gauti jo vertimą, susisiekti su teisininku, paaiškinti savo situaciją ir parengti skundą. Žmogui, kuris yra riboto judėjimo vietoje, nemoka kalbos ar nežino, kaip veikia sistema, tai gali būti praktiškai neįveikiama.
Pažymėtina ir tai, kad Lietuvoje, skundžiant sprendimus dėl tarptautinės apsaugos prašymo, valstybės garantuojama teisinė pagalba teikiama tik pirmosios instancijos teisme. Tai reiškia, kad apeliaciniame procese žmogus formaliai lieka be valstybės garantuotos paramos, net jei apeliacinį procesą inicijuoja ne pats asmuo, o Migracijos departamentas, skųsdamas prieglobsčio prašytojui palankų teismo sprendimą.
Tačiau net jei teisinė pagalba pasiekia žmogų laiku, turi būti užtikrintas jos efektyvumas. Valstybės garantuojama teisinė pagalba gali veikti itin formaliai, neskiriant pakankamo dėmesio asmens individualiai situacijai. Tai priklauso nuo to, ar teisininkas gali fiziškai patekti į riboto judėjimo vietą, ar pokalbis gali vykti konfidencialiai, ar yra vertėjas, ar žmogus turi galimybę suprasti, kas vyksta, ir aktyviai dalyvauti procedūroje. Formaliai garantuota teisinė pagalba, kuri praktikoje neveikia dėl prieigos kliūčių ar laiko trūkumo, neatitinka veiksmingos teisinės gynybos standarto, kurį nustato tiek Migracijos Paktas, tiek ES pagrindinių teisių chartijos 47 straipsnis. Todėl teisinė pagalba turi būti vertinama ne tik kaip įstatymo nuostata, bet kaip sistema, kuri turi realiai funkcionuoti nuo pat prieglobsčio procedūros pradžios.
Stebėsena: galimybė ir iššūkiai
Vienas teigiamų naujos sistemos elementų yra pagrindinių teisių stebėsenos mechanizmas. Remiantis siūlomu įstatymo projektu, stebėsenos vykdytojas – nepriklausoma organizacija, atrenkama konkurso būdu. Ji turės teisę lankytis tikrinimo ir pasienio procedūrų vietose, įskaitant iš anksto nepraneštus patikrinimus, konfidencialiai kalbėtis su žmonėmis, pasitelkti ekspertus ir gauti informaciją iš valstybės institucijų. Jei vykdant stebėseną, stebėtojas gauna skundus dėl pažeidimų, jis privalo juos perduoti Seimo kontrolierių įstaigai ne vėliau kaip per 3 darbo dienas, o ši įpareigojama rengti metinę stebėsenos ataskaitą.
Uždarose ar riboto judėjimo vietose pažeidimai dažnai lieka nematomi, todėl nepriklausoma stebėsena yra ypač svarbi siekiant saugoti žmogaus teisių apsaugos standartus. Žmogus gali nežinoti, kam skųstis, gali bijoti kalbėti arba neturėti teisininko ar vertėjo, jam gali būti nesuprantamos prieglobsčio procedūros. Nepriklausoma stebėsena gali padėti užtikrinti, kad žmogus būtų nukreiptas į tinkamą procedūrą, kad būtų laiku atpažintas pažeidžiamumas, tarptautinės apsaugos siekis ir kad judėjimo ribojimai nebūtų taikomi nepagrįstai.
Tačiau šio stebėsenos mechanizmo vertė priklausys nuo kelių praktinių dalykų. Svarbu, ar stebėtojai turės pakankamai išteklių ir nepriklausomumo, kad galėtų veikti ne tik formaliai, bet ir efektyviai, ar nustatyti pažeidimai turės realias pasekmes: informacijos teikimas Seimo kontrolierių įstaigai yra svarbus žingsnis, tačiau pats savaime negarantuoja, kad situacija pasikeis.
Svarbu, ar prieiga prie vietų, žmonių ir informacijos nebus ribojama per plačiai interpretuojant įstatymo projekte numatytas išimtis dėl saugumo ar administracinės tvarkos, ar nebus ribojamas ekspertų pasitelkimas. Gerai sukonstruotas stebėsenos mechanizmas įstatyme yra būtina, bet nepakankama sąlyga. Jis taps prasmingas tik tada, kai institucijos pripažins jo rekomendacijas ir į jas reaguos tinkamai.
Apgręžimai išlieka neteisėti
Teisė kontroliuoti valstybės sienas nėra absoliuti. Valstybės siena nėra ta vieta, kur žmogaus teisės nustoja galioti. Žmogus nepraranda teisės prašyti prieglobsčio vien todėl, kad atvyko be dokumentų, neteisėtai kirto sieną ar yra laikomas dar neįleistu į teritoriją. Būtent pasienyje žmogaus teisių apsauga turi būti reali ir efektyvi, nes ten žmogus yra labiausiai priklausomas nuo pareigūnų sprendimų, vertimo, informacijos ir pagalbos. Ir būtent pasienyje turi galioti ne tik Pakto procedūrinės garantijos, bet ir ES pagrindinių teisių chartijoje, Europos žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencijoje įtvirtinti standartai, visų pirma, negrąžinimo principas, draudžiantis grąžinti žmogų į šalį, kur jam gresia persekiojimas ar rimta žala, teisė į veiksmingą teisinę gynybą ir žmogaus orumo apsauga.
ES Migracijos ir prieglobsčio paktas numato specialias taisykles krizės, force majeure ir vadinamojo instrumentalizavimo – situacijų, kai trečioji valstybė tyčia naudoja migrantus kaip politinio spaudimo priemonę – atvejams. Tokiomis aplinkybėmis valstybė gali pateikti motyvuotą prašymą Europos Komisijai. Komisija vertina, ar egzistuoja krizės, instrumentalizavimo arba force majeure situacija, o Taryba atskiru įgyvendinimo sprendimu gali leisti valstybei laikinai taikyti konkrečias nukrypti nuo įprastų standartų leidžiančias priemones. Tokios priemonės turi būti būtinos, proporcingos, ribotos laike ir negali būti suprantamos kaip leidimas sustabdyti prieglobsčio teisę ar grąžinti žmones neįvertinus jų individualios apsaugos poreikio. Šios priemonės galioja tris mėnesius ir gali būti pratęsiamos, tačiau ne ilgiau kaip iki 12 mėnesių.
Tačiau tai nebėra vienašalis nacionalinis sprendimas: Paktas aiškiai nustato, kad tokie nukrypimai reikalauja Komisijos ir Tarybos patvirtinimo. Valstybė negali pati paskelbti išimtinės situacijos ir tuo pagrindu apriboti prieigą prie prieglobsčio procedūros. Net ir pritarus, kad egzistuoja išimtinė padėtis, valstybėms narėms neleidžiama taikyti apgręžimų pasienyje.
Nors Lietuvoje įstatymo projektu siūloma naikinti UTPĮ X2 skyrių, kuriame buvo nustatytas įstatymo taikymas ekstremaliosios situacijos dėl masinio užsieniečių antplūdžio metu, kiti teisės aktai, tokie kaip Valstybės sienos ir jos apsaugos įstatymas bei Vyriausybės nutarimas, leidžiantis taikyti apgręžimus Lietuvos pasienyje, lieka nepakeisti. Tai kelia rimtų klausimų, ar išlaikant apgręžimo praktiką pasienyje, Lietuva veiksmingai įgyvendins naujas ES migracijos ir prieglobsčio taisykles.
Taigi, įsigaliojus naujoms taisyklėms, svarbiausias klausimas bus ne tai, ar Lietuva formaliai įgyvendino Paktą, o tai, kaip šios taisyklės veiks praktikoje. Nuo institucijų sprendimų, procedūrų prieinamumo, teisinės pagalbos veiksmingumo ir nepriklausomos stebėsenos priklausys, ar naujoji sistema užtikrins realią teisę prašyti prieglobsčio ir pagrindinių teisių apsaugą, ar tik sukurs naują, formaliai tvarkingą, bet žmogui sunkiai prieinamą procedūrų sistemą.
Šis tekstas – asmeninė jo autoriaus (-ės) nuomonė. LRT.lt portalo rubrikoje „Pozicija“ publikuojamos politinės ar kitos tematikos nuomonės. Publikavimo taisykles galite rasti čia.
