Nuomonės

2018.10.19 16:00

M. Vaitys. Tvarios pensijų sistemos sąskaita – į tarptautinį pripažinimą?

2018.10.19 16:00

Šiandieniniame tarptautinių santykių kontekste vis dažniau iš politinės dešinės tiek Lietuvoje, tiek Europoje pasigirsta lyginamojo pobūdžio teiginių, kuriuose SSRS laikotarpiu taikytos veikimo taktikos yra priskiriamos Europos Sąjungai. Per daug nesigilinant į teiginius, iš karto pastebimas visus juos jungiantis bendras vardiklis – Lietuva,  atsisakydama savarankiškumo vidaus politikoje, įgyvendina užsienio politikos jai nubrėžtus tikslus, kuriuos iškelia ES. Daugeliui tai gali atrodyti savaime suprantama, nes Lietuva, kaip ir daugelis kitų valstybių, tapdama tarptautinės bendruomenės nare, teisiškai įsipareigojo paklusti tiems politiniams sprendimams, dėl kurių vykdymo tarptautinė bendruomenė sutarė. Iš legalistinio žiūros taško, tokia pozicija teisinga, bet politiškai mąstant, tai gali reikšti valstybės negebėjimą atliepti savo žmonių interesus ir suteikia prielaidas politikams įgyvendinti sprendimus be tautos pritarimo.

Tai ypač taikytina Lietuvai ir panašaus likimo šalims, kurios, išsivadavusios iš sovietų jungo, pirmajame savo nepriklausomybės dešimtmetyje kurdamos savąjį socialinės apsaugos modelį, neturėjo jokios galios prieš tarptautinę bendruomenę. Vienas iš pagrindinių socialinės apsaugos komponentų – senatvės pensijos – buvo ypač įdomi kovų arena, sulaukusi didžiulio tarptautinio susidomėjimo iš įvairių interesų grupių. Atsižvelgiant į tai, verta paieškoti, kokiu būdu SSRS patirtis įgalino naujai atkurtas valstybes ieškoti alternatyvių vidaus politikos instrumentų tarptautiniam pripažinimui pasiekti ir kaip šią situaciją išnaudojo ES bei kitos interesų grupės.

Istorinis kontekstas

Lietuva, išsivadavusi iš Sovietų Sąjungos, greitai pradėjo ekonomikos restruktūrizaciją, kuri leistų valstybei iš planinės ekonominės santvarkos pereiti į globalią laisvąją rinką. Vienas iš pirmųjų restruktūrizacijos etapų buvo vadinamojo Vašingtono konsensuso principų įdiegimas socialiniame ir ekonominiame šalies modelyje.  Kad padėtų įvesti šią doktriną, Lietuvos vyriausybė kvietėsi užsienio ekspertus iš įvairių organizacijų, tarp kurių įtakingiausios buvo Tarptautinis valiutos fondas  (TVF) ir Pasaulio bankas (PB).

Šio organizacijos, be ūkio subjektų privatizacijos ir konkurencingos fiskalinės politikos įvedimo, užsimanė paeksperimentuoti su Lietuvos ir kitų pokomunistinių šalių socialine politika ir pristatė viešojo sektoriaus reformas, kurios iki tol Europoje nebuvo plačiai taikytos.

Garsiausios iš jų yra pensijų privatizacijos ir vienodo mokesčio tarifo (angl. flat tax) reformos. Jos buvo agresyviausiai stumiamos ką tik iš už geležinės uždangos išsivadavusiose valstybėse. Tarptautinis kontekstas tam buvo ypač palankus, kadangi sovietinio bloko griūtis davė kelią ekonominei JAV hegemonijai, kurioje nuo 8-ojo dešimtmečio dominavo susiformavęs ypač stiprus neoliberalus ekonominis mokymas, uzurpavęs tiek PB, tiek TVF valdybos kabinetus. Iki tol liberalioje ekonominėje doktrinoje tabu laikyti dalykai tapo vis labiau kvestionuojami transnacionalinių organizacijų, kurios į ką tik atsikūrusias nacionalines valstybes žiūrėjo kaip į eksperimentinį naujų idėjų išbandymo lauką.

Didžiausią pagreitį šių idėjų sklaida įgavo 1994 m., kai PB pradėjo kampaniją „Averting the old age crisis“ arba lietuviškai – „Išvengiant senatvės krizės“. Šioje kampanijoje buvo argumentuojama, kad netolimoje ateityje daugelis Europos šalių, tarp jų ir Lietuva, susidurs su demografine krize, todėl blogės sąlygos darbingo amžiaus žmonėms išlaikyti pensininkus einamųjų įmokų sistemoje.

Reaguodamos į ekonominius iššūkius socialinės apsaugos sistemai, daugelis Europos šalių ėmėsi klasikinių priemonių: didino draudimo mokesčių dalį, skirtą pensijų išmokoms, įpareigojo darbdavius numatytomis išmokomis prisidėti prie darbuotojų senatvės ir t. t. Paprasčiau tariant, Vakarų Europos šalys stiprino valstybės įsipareigojimus pensininkams, o privačias draudimo schemas grindė kolektyviniais darbdavių ir darbuotojų įsipareigojimais vienas kitam. Tuo tarpu Centrinėje ir Rytų Europoje (CRE) buvo einama radikaliai regresyvios liberalios gerovės valstybės keliu. Tokio pasirinkimo priežasčių  reikėtų ieškoti dviejuose skirtinguose lygmenyse – ekonominiame ir politiniame.

Reuters/Scanpix nuotr.

Ekonominės paskatos

Gilinantis į Lietuvos senatvės pensijų politiką, pirmiausia verta išanalizuoti PB ir TVF vaidmenį platesniame CRE šalių ekonomikos ir socialinio modelio kitimo kontekste. Daugelis politikos mokslininkų transnacionalinių interesų grupių veiklą šiame regione įvardija kaip eksperimentinę. Pavyzdžiui, Rytų Europos pokomunistinę transformaciją tyrinėjęs Mitchellas Orensteinas padarė išvadą, kad daugeliui buvusių komunistinio bloko šalių PB ir TVF reformos buvo taikytos be gerosios praktikos pavyzdžių ar suvokimo, kaip šie procesai darys įtaką šių šalių socioekonominei gerovei.

Vienodo mokesčio tarifo įdiegimas CRE šalyse buvo beprecedentis ES, turint omenyje, kad nė viena iš tuometinių ES narių nebuvo atsisakiusi progresyvių mokestinių tarifų. Vykdyti tokią fiskalinę politiką naujai atsikūrusios valstybės visų pirma ėmėsi todėl, kad norėjo tarptautinėms korporacijoms parodyti, kad yra pasiruošusios sukurti palankias sąlygas investicijoms pritraukti. Taip susiformavo įdomus priklausomybės ryšys tarp tarptautinių organizacijų ir naujųjų valstybių. Be transnacionalinių organizacijų turimų piniginių išteklių nacionalinės valstybės negalėjo tikėtis taip greitai atkurti savo ekonominių sistemų.

CRE šalys tapo priklausomos nuo TVF ir PB teikiamų piniginių įplaukų, o jas priimdamos privalėjo ištikimai atlikti visus nurodytus reikalavimus, nes kitaip skolinimosi sąlygos galėjo bet kada pakisti ir tapti neįkandamos naujai atkurtų valstybių ekonomikoms arba apskritai nutrauktos. Lietuva šiuo atveju irgi nėra išimtis. Iki 2004 m. PB Lietuvai suteikė iš viso beveik 500 mln. dolerių viešojo sektoriaus reformoms įvykdyti. Didžiausios šios paramos dalies Lietuva sulaukė 2001 m., kai, likus metams iki pensijų privatizavimo, šalies biudžetas sugėrė 98,5 mln. dolerių paramą, iš kurių didžioji dalis (42 proc.) įpareigojo valstybę institucionalizuoti privačius pensijų kaupimo fondus, įtraukiant juos į privalomojo kaupimo schemą. Struktūrinės reformos strategija jau buvo iš anksto parengta PB ekspertų, kurią vėliau prižiūrėjo vienas Lietuvoje veikiantis institutas.

Lygiai taip pat į privatizacijos procesus įsitraukė TVF, kuris 2001 m. liepą pasirašė ekonominės politikos memorandumą su Lietuvos premjeru Algirdu Brazausku ir Lietuvos banko prezidentu Reinoldijum Šarkinu. Dokumento pasirašymas garantavo Lietuvai 86,52 mln. dolerių vertės specialiųjų skolinimosi teisių pensijos reformoms įvykdyti ir įsipareigojo į bendrąją valstybės skolos apskaitą neįtraukti skolų, susijusių su pensijų reformos įgyvendinimu. Šiame memorandume buvo išdėstyti punktai, kuriuos iki 2002 m. Seimas ir Vyriausybė pasižadėjo realizuoti. Mokslininkai (Reece, Sam, 2011) paskaičiavę pastebėjo ryšį tarp pensijų reformų įgyvendinimo ir padidėjusių užsienio investicijų. Net 57,4 proc. tiesioginių užsienio investicijų buvo susijusios su pensijų privatizacijos reformomis, o CRE regionas 1990–2006 m. laikotarpiu įsisavino daugiausia investicijų pagal BVP santykį pasaulyje.

Ekonominio augimo rezultatai suteikė puikų legitimumo pagrindą tolesniam tarptautinių interesų grupių veikimui Lietuvoje, nes vis didėjančios socialinės problemos buvo nurašomos klasikiniu „pirmiau stipri ekonomika, paskui dalinsim pinigus“ naratyvu. Nepaisant to, neoliberalus įsitikinimas, kad tvari ekonomika yra auganti ekonomika, buvo paneigtas susidarius politinės priklausomybės ryšiams tarp pensininkų rinkiminės elgsenos ir politinių partijų pažadų. Esami pensininkai, dėl amžiaus natūraliai nepatenkantys į privataus kaupimo schemų modelį, neturėjo nieko kito griebtis, kaip tik atiduoti savo balsą už tas partijas, kurios prisižadėdavo jiems stiprinti „Sodros“ įsipareigojimus.

Netrukus netvarus ekonomikos augimas ne tik tapo silpno viešojo sektoriaus priežastimi, bet ir politiškai įkalino „Sodrą“ vis didinti įsipareigojimus, nepaisant to, kad privataus kaupimo bazė grasinosi ją pakeisianti. Matyt, interesų grupės suprato, kad efektyviausias būdas pakeisti „Sodrą“ privačiomis draudimo schemomis – tai mažinti mokestines įplaukas tiek į „Sodrą“, nukreipiant dalį pensijų tarifo į pensijų fondus, tiek apskritai skatinti nemokumą į viešąjį sektorių, kuris, nesugebėdamas pasirūpinti senyvo amžiaus žmonėmis, verstų juos per politinį veikimą reikalauti iš „Sodros“ vis didesnės grąžos, o jaunus žmonės ieškoti alternatyvų. Taip „Sodra“ yra iš abiejų pusių plėšoma dėl visiškai skirtingų motyvų, bet dėl to paties tikslo – mažinti valstybės dalyvavimą socialinėje apsaugoje.

BNS nuotr.

Politinės paskatos

Be jokios abejonės, tarptautinės organizacijos neturėjo formalios galios prieš nacionalinių valstybių vyriausybes, todėl privalėjo ieškoti alternatyvių būdų, kaip įtikinti šių šalių politinį elitą pasitikėti siūlomais sprendimais. Vienas iš tokių atsivėrė stojimo į Europos Sąjungą laikotarpiu.

Pensijų privatizacija, prasidėjusi nuo Vengrijos 1998 m., pasibaigė su Lietuva ir kitomis šalimis 2002–2004 m. laikotarpiu, kuris sutampa su stojimo į ES pabaiga. Nors šalims kandidatėms tiesioginio spaudimo privatizuoti pensijas iš ES nebuvo daroma, netiesioginis interesas visgi buvo. PB ir TVF įtaka Lietuvai negalėjo būti tokia stipri be ES pritarimo, nes ES šalių socialinis modelis kardinaliai skyrėsi nuo to, koks buvo peršamas Lietuvai, o tai savaime kėlė konfliktą įsiliejimo į bendrąją rinką kontekste. Todėl tam, kad nesikirstų ES ir PB bei TVF interesai, šios institucijos tarpusavyje koordinavo veiklą. Ekonomikos ir finansinių reikalų komitetas (ECOFIN), būdamas įtakingiausias ekonominę politiką formuojantis darinys ES viduje, 2001 m. išleido ataskaitą, kurioje agitavo ES senbuves imti pavyzdį iš naujųjų šalių ir plėsti privačių pensijų bazę. Atsižvelgiant į tai, ES neutralitetas stojimo į sąjungą procese iš tikrųjų reiškė tylų pritarimą tam, kas buvo daroma CRE regiono valstybėse.

ES griežto tono nulemtas kandidačių šalių derybinių galių nuosmukis įstojimo į sąjungą kontekste įgalino valstybes ieškoti alternatyvų, kurios padėtų atgauti prarastą pasitikėjimą savarankiškos politikos formavimo atžvilgiu. Paradoksalu: atsitiesti buvo bandoma privatizuojant pensijas ir  tikintis, kad sėkmingos pensijų privatizacijos atveju nuo Vakarų Europos atsiliekančios naujosios narės taps socialinės ir ekonominės politikos reformatorėmis, taip sustiprindamos lygiaverčio buvimo ES perspektyvą.

Ši socialinės ir užsienio politikos sintezė pagreitino radikalių sprendimų įgyvendinimą, o Lietuvoje 2009–2013 m. toks skirtingų politinių lygių susijungimas įgavo netgi oficialios užsienio politikos strategijos statusą pavadinimu „Auksinė provincija“. Be Gruzijos glaudesnio ryšio su ES užmezgimo, kita „Auksinės provincijos“ užduotis buvo savo pavyzdžiu kaimyninėms šalims parodyti, kokiais sprendimais turi būti kovojama su krize. Taip užsienio politikos tikslus Lietuva stengėsi įgyvendinti vidaus politikos sprendimais. Kitas motyvas, slypėjęs už neoliberalių ekonominių sprendimų taikymo Lietuvoje, yra susijęs su istorine šalies patirtimi SSRS. Daugelis CRE šalių, tarp jų ir Lietuva, dėl kultūrinio ir ekonominio išsivystymo Rytų bloko ar SSRS kontekste išsiskyrė kaip regiono lyderės. Praeities lyderystės nostalgija paskatino buvusį socialistinį ir komunistinį šalių politinį elitą imtis drastiškų priemonių, kad ją susigrąžintų.

Būtent kairiosios vyriausybės, kurių branduolį sudarė praeities nomenklatūra, inicijavo pirmąsias pensijų privatizacijos reformas CRE regione. Tokia kairiųjų vyriausybių narių pozicija rodė, kad buvęs komunistinis elitas įžvelgė interesą, pasitelkiant pensijų privatizavimą, išsikovoti tokį patį išskirtinį statusą ES, kokį turėjo būdamos komunistiniame bloke. Tai ypač svarbu, kadangi šiandien už neoliberalias ekonomines idėjas kovojantys institutai ir asmenys savo priešininkus stengiasi pavaizduoti kaip bandančius grįžti į „socialistinį rojų“, nors būtent buvusi nomenklatūra užtikrino sklandų liberaliausių reformų kelią į vyriausybės dienotvarkę.

Tokį aiškinimą pagrindžia ir tas faktas, kad pirmosios iš CRE šalių pensijas privatizavusios Vengrija ir Lenkija atsisakė privalomų privačių pensijų fondų tuo pat metu, kai regione pasikeitė ir užsienio politikos orientacija. V. Orbano vadovaujama vyriausybė 2010–2011 m. perėmė privačiuose pensijų fonduose sukauptas gyventojų įmokas ir pervedė į valstybinio socialinio draudimo fondą. Dalyviams buvo palikta galimybė rinktis tarp privataus draudimo  ir einamųjų įmokų sistemos kaupimo. Po įgyvendintos reformos iš 310 tūkstančių asmenų, dalyvavusių privačiuose pensijų kaupimo fonduose, pasilikti nusprendė tik 102 tūkstančiai. Lygiai tokie patys procesai neaplenkė Lenkijos, kurioje 2014 m. iš 14 mln. apdraustųjų liko tik 2,5 mln.

 Komentuodami tokio sprendimo paskatas Vengrijos valdantieji paprasčiausiai nurodė, kad yra nusivylę užsienio kapitalo bankų veikla ir TVF teikiamų paskolų sąlygomis, nes jos naikina šalies galimybes savarankiškai formuoti vidaus politiką. Vengrija ir Lenkija perėjo iš liberalaus gerovės valstybės modelio į darbu paremtą ir ekonominiu nacionalizmu pasižymintį socioekonominį modelį tuo pačiu metu, kai šalių vyriausybės atsisakė paklusti ES ir TVF norui, jog jos mažintų savo deficitą ne įvesdamos naujojo mokesčio užsienio kapitalo bankams, bet  fiskalines šalies problemas spręstų apkarpydamos  viešąsias valstybės išlaidas.

Šiuo metu tiek Vengriją, tiek Lenkiją galime laikyti ekonomiškai stipresnėmis ir didesnę gerovę savo gyventojams užtikrinančiomis valstybėmis nei Lietuva. Turint omenyje šiuos faktus, telieka gūžčioti pečiais, kai, kalbai pasisukus apie dalinį nacionalinio intereso atsisakymą dėl integracijos į ES, yra apeliuojama į ekonominio augimo naudą.   

Reikia iš esmės naujo politologinio požiūrio į Lietuvos integracinius procesus – šia analize ir buvo stengiamasi tai pasiūlyti, atsiribojant nuo populiariųjų ekonominės politikos raidos aiškinimų, kuriais bandoma pateisinti sistemines vidaus politikos klaidas. Kitas svarbus faktorius yra prasidėję pilietiniai judėjimai, kurių tikslas – reformuoti esamą socialinį modelį ir apginti judėjimo narių interesus. Šiems judėjimams trūksta platesnio požiūrio, kuris padėtų suvokti tarptautinių organizacijų istorinį santykį su Lietuvos Respublika. Norint reformuoti esamą sistemą, reikia suprasti, iš kur ji buvo „nuleista“. Tik tada galima imtis efektyvių priemonių bei nuosekliai kovoti su priešiškomis interesų grupėmis.