Lietuvoje

2020.09.21 05:30

Biurokratijos džiunglės Lietuvoje – vienoms įstaigoms traukiantis, kitų valdininkai lieka nepajudinami

Gytis Pankūnas, LRT.lt2020.09.21 05:30

Prieš kelerius metus įkurtas Nacionalinis bendrųjų funkcijų centras (NBFC), kurio tikslas – konsoliduoti tam tikras viešojo sektoriaus funkcijas, tikina sparčiai mažinantis biurokratinį aparatą, tačiau kartu pripažįsta – kai kuriose institucijose valdininkų paliekama dirbti daugiau, negu planuota. Oponentai ir ekspertai mano, kad NBFC pavyzdys įrodo, jog mažinti biurokratijos vis dar neturime ryžto arba galbūt nusileidžiame politikų siekiams pasinaudoti valstybės tarnyba.

NBFC, kuris įkurtas 2018 m. prie Finansų ministerijos, pirminis tikslas – konsoliduoti viešojo sektoriaus įstaigų, institucijų buhalterinės apskaitos ir personalo administravimo funkcijas.

Kaip LRT.lt pasakojo centro direktorius Antanas Matusa, iš viso NBFC planuoja perimti buhalterinės apskaitos ir personalo administravimo funkcijas iš daugiau negu 500 įstaigų. 360 biudžetinių įstaigų biudžetinės apskaitos ir personalo administravimo funkcijų konsolidavimą planuojama baigi iki 2022 m. pabaigos, o apie 160 viešųjų įstaigų minėtų funkcijų konsolidavimo ketinama imtis vėliau.

„Tikslas – iki 2024 metų baigti Vyriausybei atskaitingų įstaigų buhalterinės apskaitos ir personalo administravimo funkcijų konsolidavimą“, – tvirtino A. Matusa.

Anot NBFC vadovo, perimant ir konsoliduojant funkcijas, siekiama ir sumažinti valdininkų skaičių. Pasak A. Matusos, 2017 m. prieš pradedant reformą buhalterinę apskaitą ir personalo administravimą viešajame sektoriuje vykdė 2 960 žmonių. Planuojama, kad šitą darbą konsolidavus funkcijas atliks apie 1 200 darbuotojų – visi jie turėtų dirbti NBFC.

Pasak A. Matusos, per dvejus metus jau šiek tiek priartėta prie minėto tikslo. NBFC duomenimis, 2018 m. buhalterinę apskaitą ir personalo administravimą vykdančių darbuotojų skaičius sumažėjo iki 2 650, o 2019 m., preliminariais duomenimis, jų bus mažiau negu 2 400.

NBFC duomenimis, šiuo metu centre įsteigta 360 pareigybių. A. Matusa tikino, kad 203 žmonės į centrą atėjo dirbti iš viešojo sektoriaus įstaigų, kurių buhalterinės apskaitos ir personalo administravimo funkcijas perėmė NBFC, o dar 150 darbuotojų centrui teko susirasti.

2017–2018 m., pasak A. Matusos, konsolidavus dalį viešojo sektoriaus funkcijų, pavyko sutaupyti apie 3 mln.

„Skaičiuojame, kad, pabaigus konsolidavimą, per metus galima būtų sutaupyti iki 40 milijonų eurų“, – tikino NBFC direktorius.

Susidūrė su keblumais, teko keisti planus

NBFC direktorius A. Matusa LRT.lt atviravo, kad vis dėlto, pradėjus viešojo sektoriaus funkcijų konsolidavimo procesus, pastebėta, jog planus, darbų atlikimo terminus teks keisti.

„Planas buvo šiek tiek greitesnis, bet realybė parodė, kad, norint padaryti kokybiškai, verta tą planą pakoreguoti, o ne stengtis skubėti, o vėliau grįžti ir viską taisyti. [...] Pirminis planas buvo konsoliduoti 80 procentų biudžetinių įstaigų funkcijų iki 2020 metų pabaigos. Jeigu skaičiuotume nuo 360 įstaigų, tai iki 2020 metų pabaigos turėjome būti konsolidavę 280 įstaigų funkcijas“, – pasakojo NBFC direktorius.

Anot A. Matusos, planus teko keisti dėl to, kad reformos metu pastebėta, jog įstaigos atlikdamos buhalterinės apskaitos ir personalo administravimo darbus naudoja skirtingas informacines, duomenų tvarkymo programas, sistemas.

„Buvo gana ribotos galimybės skubiai ir kokybiškai padaryti vienodas sistemas“, – tikino pašnekovas.

Dėl susidariusios situacijos, A. Matusos teigimu, teko sulėtinti funkcijų konsolidavimo reformos tempus ir pakoreguoti darbų kryptį.

„Pastebėjome, kad su buhalterine apskaita labai skubėti negalime, kol neperėjome prie bendros sistemos. Todėl nuspręsta viską – personalo administravimo konsolidavimą ir buhalterijos apskaitos konsolidavimą – daryti skirtingais greičiais“, – teigė A. Matusa.

Anot jo, šių metų spalio 1 d. NBFC bus konsolidavęs 125 įstaigų buhalterinės apskaitos ir 205 įstaigų personalo administravimo funkcijas.

Ministerijos tapo išskirtinės – ten valdininkų liko daugiau

Nors buhalterinės apskaitos ir personalo administravimo funkcijų konsolidavimas pradėtas prieš dvejus metus, pavyzdžiui, ministerijose iki šiol egzistuoja finansų, personalo skyriai. Ar NBFC ir minėtuose skyriuose dirbantys žmonės neatlieka tų pačių darbų?

NBFC direktorius A. Matusa aiškino, kad finansų, personalo skyriai įstaigose ir NBFC atlieka skirtingas funkcijas. Anot jo, įstaigų finansų skyriuose priimami sprendimai, susiję su įstaigų finansų planavimu, su išlaidomis, jų, kontrole, o personalo skyriuose sprendžiami su žmogiškųjų išteklių planavimu, darbuotojų kompetencijų kėlimu susiję klausimai. Pasak A. Matusos, NBFC iš šių skyrių perima techninę darbo dalį.

„Tiek finansų, tiek personalo valdymas turi techninę dalį. Finansų techninė dalis yra buhalterinė apskaita, o personalo – personalo administravimas. Bendrųjų funkcijų centro kompetencija ir funkcijų centralizavimas yra šios techninės funkcijos, todėl įstaigose, natūralu, turi likti ir personalo valdymas, ir finansų valdymas“, – aiškino centro vadovas.

Anot A. Matusos, siekiant atskirti, išgryninti funkcijas, Vyriausybės kanceliarija buvo nurodžiusi darbų pasiskirstymo proporcijas: pavyzdžiui, 30 proc. finansų skyrių atliekamų darbų lieka įstaigose, kadangi tai yra finansų planavimas, o 70 proc. finansų skyriaus darbų perduodama NBFC, kadangi tai yra buhalterinės apskaitos užduotys.

„Paprasčiau kalbant, jei įstaigos finansų skyriuje dirbo 10 žmonių, tai 3 turėjo likti įstaigoje, o septynių žmonių pareigybės perkeltos į Bendrųjų funkcijų centrą“, – aiškino A. Matusa.

Vis dėlto, atviravo pašnekovas, ne visas įstaigas pavyko reformuoti pagal šią proporciją. Pasak A. Matusos, ministerijose darbuotojų liko daugiau negu, nors pagal minėtą formulę jų esą turėjo likti mažiau.

„Tos išskirtinės įstaigos yra ministerijos. Dėl jų veiklos specifikos ten tas funkcijų santykis yra šiek tiek kitoks. Kalbant apie finansų ir personalo valdymą, tai po 50 procentų, tai yra jei ministerijoje buvo 10 pareigybių, tai penkios liko ministerijoje ir penkios persikėlė į Bendrųjų funkcijų centrą.

Bet tai yra labai natūralu, nes ministerijos yra atsakingos už savo valdymo srities įstaigas, turi papildomų funkcijų planavimo srityje, ko neturi paprastos įstaigos“, – dėstė A. Matusa.

NBFC direktorius, paklaustas, ar tai nėra funkcijų dubliavimas, pabrėžė taip nemanantis, mat, anot jo, centro ir ministerijų darbuotojų darbai yra atskirti, jų funkcijos yra aiškiai aprašytos.

„Darbuotojų, likusių dirbti ministerijose, yra santykinai daugiau negu visose kitose įstaigose. Bet jų funkcijos nėra dubliuojamos“, – aiškino A. Matusa.

Ministerija užsimena apie detalios analizės poreikį

FM, kuri atsakinga už NBFC, atstovai tikina kol kas neskubantys vertinti centro veiklos, visos funkcijų konsolidavimo reformos, mat, anot jų, pertvarkos rezultatai dar „negali parodyti objektyvios konsolidavimo naudos“. Tačiau, pasak FM Veiklos valdymo departamento direktorės Daivos Pipirienės, yra sudarytos visos sąlygos užtikrinti sklandų įstaigų bendrųjų funkcijų konsolidavimą.

„Nustatyti aiškūs įstaigų funkcijų konsolidavimo terminai pagal etapus, parengti ir iš anksto įstaigoms pateikti pasirengimo veiksmų planai, aiškūs veiksmų įgyvendinimo procesai, NBFC organizuojami susitikimai su įstaigomis aktualiems funkcijų konsolidavimo užtikrinimo klausimams aptarti“, – LRT.lt atsiųstame atsakyme tikino D. Pipirienė.

Tiesa, FM atstovė pastebėjo, kad NBFC, konsoliduodama buhalterinės apskaitos ir personalo administravimo funkcijas, susiduria su tam tikrais iššūkiais. Pavyzdžiui, anot D. Pipirienės, šiuo metu įstaigos naudoja daug įvairių ir skirtingas funkcines galimybes turinčių informacinių sistemų apskaitai tvarkyti bei personalui administruoti.

„Vien buhalterinei apskaitai tvarkyti šiuo metu naudojama 217 skirtingų informacinių sistemų, jų skaičių siekiama sumažinti iki 22“, – teigė ji.

FM skaičiuoja, kad nuo funkcijų konsolidavimo pradžios viešajame sektoriuje sumažėjo apie 14 proc. pareigybių, skirtų buhalterinės apskaitos tvarkymo ir personalo administravimo funkcijoms atlikti. D. Pipirienė tikino, kad pareigybių mažinimo principo stengiamasi laikytis, tačiau, pasak jos, dalies įstaigų, kurių funkcijos konsoliduojamos, darbo apimtys nėra pastovios, tad ne valdininkų skaičius yra mažinamas tolygiai. FM atstovė neslėpė, kad, siekiant išvengti funkcijų dubliavimosi, bus atlikta analizė.

„Konsolidavimo metu atsiradusios laisvos pareigybės išnaudojamos išaugusiam darbo krūviui kitose srityse mažinti. Nors vienareikšmiškai siekiama, kad funkcijų dubliavimosi būtų išvengta ir įstaigose darbuotojų būtų tiek, kiek reikia funkcijoms atlikti, prieš pateikiant galutinį reformos vertinimą turi būti atlikta detali įstaigų visų funkcijų ir pareigybių pokyčio analizė pasibaigus konsolidavimo procesams, t. y. 2022 metų pabaigoje“, – komentavo D. Pipirienė.

Buvusi Vyriausybės kanclerė: idėja gera, bet trūksta pasiruošimo

Kauno technologijos universiteto (KTU) docentė, buvusi Vyriausybės kanclerė Jurgita Šiugždinienė, vertindama NFBC veiklą, pažymėjo mananti, kad dabartinė situacija rodo, jog funkcijų centralizavimo procesai nebuvo tinkamai suvaldyti.

„Man atrodo, kad tiesiog visa ši centralizavimo situacija nebuvo suvaldyta. Matome, kad praktiškai pačioms ministerijoms palikta nuspręsti, ką, kokius darbus jos atiduoda į Bendrųjų funkcijų centrą, ką jos pasilieka. Kiek žinau, ministerijose dirbančių darbuotojų skaičius nesumažėjo arba nesumažėjo taip, kaip buvo planuota. Tikrai to paties darbo liko tose pačiose ministerijose“, – LRT.lt kalbėjo J. Šiugždinienė.

Anot jos, vykdant tokio tipo reformas, visų pirma, reikia nusistatyti labai aiškius funkcijų atskyrimo kriterijus, darbuotojų atsakomybės sritis, kad darbai nebūtų dubliuojami. Be to, anot J. Šiugždinienės, prieš pertvarkos pradžią būtina įvertinti ir įstaigų IT sistemų būklę.

„Prieš bet kokį pokytį reikia labai gerai išsianalizuoti, kokia yra situacija. Kai dirbau Vyriausybėje, pradėjome daryti bendrųjų funkcijų vertinimus, lyginome, kaip ministerijos vykdo įvairias bendrąsias funkcijas, kiek jos kainuoja. Nežinau, ar dabar tai buvo daryta.

Ką rekomenduoja užsienio ekspertai, tai viešųjų pirkimų funkcijų centralizavimą, o galimybes konsoliduoti kitas funkcijas reikia atidžiai vertinti, – komentavo KTU docentė.

J. Šiugždinienė, paklausta, kodėl reforma galimai stringa ir kai kuriose įstaigose, skirtingai nuo kitų, lieka dirbti daugiau valdininkų, tvirtino, kad greičiausiai tai susiję su pačių įstaigų vadovų abejonėmis dėl vykdomos pertvarkos.

„Kai reforma neduoda vadovams, šiuo atveju – ministerijų kancleriams, to rezultato, kurio jie tikėjosi, [...] tai tada jie pradeda galvoti, kad ministerija efektyviau dirbtų, jei visi svarbiausi personalo žmonės dirbtų ministerijoje“, – svarstė buvusi Vyriausybės kanclerė.

„Pati reformos mintis, idėja yra tikrai gera, bet turbūt nebuvo pakankamai pasiruošta arba procesas nebuvo suvaldytas“, – reziumavo J. Šiugždinienė.

Mato norą „įdarbinti savus“

LRT.lt kalbinta socialdemokratė, Biudžeto ir finansų komiteto Seime narė Rasa Budbergytė tikino, kad valdančiųjų inicijuota viešojo sektoriaus funkcijų konsolidavimo pertvarka iš pirmo žvilgsnio skamba patraukliai, tačiau, anot jos, iš tikrųjų bandoma valstybėje sukurti vertikalų valdymo modelį.

„Siekiama, kad viskas būtų valdoma iš vieno centro. Kalbama apie biurokratinių užtvarų mažinimą, apie lengvesnį priėjimą prie viešųjų paslaugų, bet po tuo slepiasi tai, kad žmogus, tarkime, valstybės tarnautojas, kuriam reikia iš kitos institucijos gauti informacijos, jis turi vaikščioti ištiestos rankos atstumu ir prašyti visko iš vieno centro. Tuo tarpu funkcijos vis tiek yra dubliuojamos – ir savivaldoje, ir kitose valstybės valdymo srityse.

Konsolidacija, mano žiniomis, neduoda to rezultato, kad būtų pateisinta tokia vykdoma centralizacija. Manau, kad valdymas, kai viskas centralizuojama, savaime yra ydingas“, – dėstė parlamentarė.

Anot R. Budbergytės, buhalterinės apskaitos ir personalo administravimo funkcijų konsolidavimo atveju dalis įstaigų, pavyzdžiui, ministerijos, tapo privilegijuotos ir jų reforma nepalietė, o tai, anot jos, yra signalas, kad pati pertvarka nėra vykdoma tinkamai.

„Turėtų būti nustatyti kažkokie kriterijai, pagal kuriuos objektyviai tie resursai tokiais atvejais, tokio valdymo pertvarkymo metu būtų paskirstomi. Bet, kiek suprantu, iš pradžių skaičiuota 7, vėliau 5 žmonės, tai panašu, kad atsirado valios sprendimai, kuriems daugiausia įtakos turėjo politinė valia, o ne objektyviais kriterijais paremti dydžiai, gairės“, – svarstė pašnekovė.

R. Budbergytė neslėpė įtarianti, kad ministerijose gali būti specialiai siekiama nepanaikinti dalies pareigybių, galimai siekiant jas išsaugoti valdantiesiems lojaliems asmenims.

„Galima turėti daugiau laisvų vietų, kur galbūt galima įdarbinti ir savus žmones? Taip, turime turėti omeny, kad artėja rinkimai. Negi galvojate, kad valdantieji nesirūpina tuo, kad kertinėse ministerijose, pavyzdžiui, prie personalo valdymo, finansų valdymo būtų įdarbinta kuo daugiau savų žmonių?“ – kalbėjo socdemė.

Priminė geležinį biurokratijos dėsnį

LRT.lt kalbinta Lietuvos laisvosios rinkos instituto (LLRI) vyresnioji ekspertė Ieva Valeškaitė neslėpė nuostabos dėl viešojo sektoriaus funkcijų konsolidavimo reformos.

„Tai yra bet kokių funkcijų konsolidavimo miražas, nes mes turime tuos pačius žmones, kur 5 iš jų dirba ministerijoje ir 5 dirba Bendrųjų funkcijų centre. Tikslas juk galėjo būti toks, kad lieka tik 5 žmonės, kurie dirba Funkcijų centre, o ministerijų tam tikruose skyriuose iš viso nelieka darbuotojų. Taip tikrai galima padaryti. Tokiu atveju tai būtų funkcijų efektyvinimas“, – dėstė I. Valeškaitė.

Anot ekspertės, Lietuvoje viešojo sektoriaus reformos dažnai stringa arba jos nepasiekia keliamų tikslų. Pasak I. Valeškaitės, 2016–2019 m. viešojo sektoriaus ataskaita rodo, jog viešojo sektoriaus organizacijų per minėtą laikotarpį sumažėjo beveik ketvirtadaliu, bet pačių darbuotojų jose sumažėjo vos 7 proc.

„Tai reiškia, kad organizacijos nyksta, bet darbuotojai sėkmingai įsidarbina kažkokiose veidrodinėse, konsoliduotose organizacijose ir toliau ten dirba. Tai yra didelė problema. Neretai žaidžiama su skaičiais, kai skelbiama, kad sumažėjo organizacijų skaičius, bet juk pačių darbuotojų skaičius nesumažėjo arba pinigų toms funkcijoms išleidžiama tiek pat arba daug daugiau. Tai yra nutylima“, – aiškino I. Valeškaitė.

Pašnekovės teigimu, viena didžiausių problemų, kurios išryškėja planuojant, vykdant viešojo sektoriaus reformas, yra tai, kad į procesus nėra įtraukiamas privatus sektorius, nėra išnaudojamas šansas pasinaudoti šio sektoriaus privalumais, mažinant biurokratiją.

„Pavyzdžiui, kalbant apie personalo klausimus, labai sėkmingai darbuotojus galėtų samdyti viešojo sektoriaus organizacijoms privačios bendrovės. Jos padeda atrasti geriausius specialistus žymiausių pasaulio bendrovių padaliniams. Taigi viešasis sektorius galėtų atsisakyti darbuotojų paieškos funkcijos“, – tvirtino I. Valeškaitė.

Anot jos, Lietuva, planuodama reformas, galėtų remtis Jungtinės Karalystės pavyzdžiu, ten prie kiekvienos organizacijos, kuri yra pertvarkoma, prijungiamas specialus padalinys, jis rūpinasi reformos eiga.

„Tam padaliniui iškeliamas labai aiškus skaitinis uždavinys, kad, pavyzdžiui, organizacija atsisakys 20 procentų darbuotojų. Tokiu atveju yra aiški atsakomybė, yra departamentas, kurio misija yra užtikrinti, kad iškeltas tikslas būtų įgyvendintas“, – teigė ekspertė.

Vis dėlto, pasak I. Valeškaitės, stebint bandymus imtis didesnių viešojo sektoriaus pertvarkų Lietuvoje, neretai susiduriama su geležiniu biurokratijos dėsniu.

„Tai yra geležinis biurokratijos dėsnis, kai biurokratai yra patys suinteresuoti savo išlikimu. Jei jie patys sau pasirašo taisykles, reformų gaires, jeigu sukuriamas kažkoks centras, tai jis paprastai nori prisiimti kuo daugiau funkcijų, jis plečiasi, jam reikia vis daugiau pinigų“, – komentavo I. Valeškaitė.

Populiariausi